Consiglio di Stato Sez. IV n. 10466 del 30 dicembre 2024
Urbanistica.Campo da padel e regime opere precarie

La costruzione di un'opera destinata a soddisfare esigenze non temporanee richiede il rilascio del titolo edilizio seppure la stessa sia stata realizzata con materiali facilmente amovibili. Al fine di verificare se la realizzazione di un'opera possa beneficiare del regime proprio delle opere precarie occorre, pertanto, avere riguardo al 'criterio funzionale' e non al 'criterio strutturale'. L’utilizzo del “criterio funzionale” depone decisamente per la non amovibilità di una struttura chiaramente volta a soddisfare esigenze perduranti e non certamente temporanee, rappresentate dal praticare lo sport del padel al coperto lungo tutto l’anno, eccezion fatta forse dei mesi più caldi dell’anno.

Pubblicato il 30/12/2024

N. 10466/2024REG.PROV.COLL.

N. 04380/2023 REG.RIC.

N. 04386/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4380 del 2023, proposto da Tennis Europa di Fornaroli Marco, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Guido Giovannelli, Mauro Giovannelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia.

contro

Silvia Asso, Niccolò Bufalini, rappresentati e difesi dagli avvocati Alessandro Colzi, Fabio Colzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia.

nei confronti

Comune di Forte dei Marmi, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Marina Vannucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia.

sul ricorso numero di registro generale 4386 del 2023, proposto da Comune di Forte dei Marmi, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Domenico Iaria, Marina Vannucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Domenico Iaria in Roma, corso Vittorio Emanuele II, n. 18.

contro

Silvia Asso, Niccolò Bufalini, rappresentati e difesi dagli avvocati Alessandro Colzi, Fabio Colzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia.

nei confronti

Tennis Europa di Fornaroli Marco, rappresentato e difeso dagli avvocati Guido Giovannelli, Mauro Giovannelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Toscana, non costituita in giudizio.

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (sezione Terza) n. 298 del 2023.

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Silvia Asso, di Niccolò Bufalini, del Comune di Forte dei Marmi e di Tennis Europa di Fornaroli Marco;

Visti tutti gli atti delle cause;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 ottobre 2024 il Cons. Maurizio Santise e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ditta Tennis Europa di Fornaroli Marco, odierna appellante, è proprietaria del complesso immobiliare censito al catasto fabbricati del Comune di Forte dei Marmi, foglio 9, mappale 382, costituito da un centro sportivo composto originariamente da cinque campi da tennis, sito nel territorio comunale di Forte dei Marmi, in Via della Barbiera nn. 72 e 74, all’incrocio con la Via Colombo.

I signori Asso – Bufalini, ricorrenti in primo grado, sono proprietari di una villetta posta nell’immediata adiacenza della sede stradale di Via della Barbiera, nelle vicinanze dell’incrocio con la Via Colombo, all’altezza del complesso immobiliare di Tennis Europa. Quest’ultimo ha chiesto ed ottenuto dal Comune di Forte dei Marmi il permesso di costruire n. 58 del 2022, prot. 13167 del 5 aprile 2022, e successiva “Autorizzazione Unica SUAP”, n. 22/2022, per la “installazione di n. 2

campi da padel coperti a servizio della struttura sportiva denominata “Tennis Europa”.

I sig.ri Asso e Bufalini hanno, quindi, impugnato il predetto permesso di costruire innanzi al T.a.r. per la Toscana che, con sentenza n. 298 del 2023, ha accolto il ricorso.

2. Tennis Europa ha, quindi, impugnato la predetta sentenza, deducendo i seguenti motivi di appello:

I. Inammissibilità del ricorso di primo grado, omessa pronuncia ex art. 112 c.p.c. su un punto decisivo per la decisione, violazione dell’art. 16 comma 2 delle NTA del regolamento urbanistico del Comune di Forte dei marmi, eccesso di potere per travisamento, illogicità e contraddittorietà della motivazione;

II. Ulteriore violazione dell’art. 16, comma 2, del r.u. del Comune di Forte dei marmi, violazione e falsa applicazione dell’art. 873 c.c. anche in relazione all’art. 9, del d.m. 1444/68, violazione dell’art. 2 del d.lgs. 30 aprile 1992 n. 285, in relazione all’art. 28, comma 2 del d.p.r. 16 dicembre 1992 n. 495, eccesso di potere per illogicità, inintelligibilità e contraddittorietà della motivazione;

III. Violazione o falsa applicazione dell’art. 8, l. 447 del 1995; art. 12, lrt 89 del 1998; art. 4, dpr 227 del 2011; art. 3, l. 241 del 1990; art. 115 c.p.c.; art. 2697 c.c. errata valutazione delle risultanze istruttorie;

IV. Violazione o falsa applicazione degli artt. 2 e 8, l. 447 del 1995; d.m. 16 marzo 1998, n. 351800; dPCM 14 novembre 1997; art. 3, l. 241 del 1990; art. 115 c.p.c.; art. 2697 c.c. errata valutazione delle risultanze istruttorie;

V. Ulteriore violazione o falsa applicazione, sotto diverso profilo, dell’art. 8, l. 447 del 1995; dpcm 14 novembre 1997; artt. 99 e 115 c.p.c.; art. 2697 c.c. violazione o falsa applicazione degli artt. 3 e 21-octies, l. 241 del 1990, errata valutazione delle risultanze istruttorie, contraddittorietà.

Anche il Comune di Forte dei Marmi ha impugnato la predetta sentenza, deducendo motivi di appello sostanzialmente sovrapponibili a quelli proposti da Tennis Europa.

3. Gli originari ricorrenti Silvia Asso e Nicola Bufalini si sono costituiti regolarmente in giudizio, contestando l’avverso appello e chiedendone il rigetto.

Alla pubblica udienza del 3 ottobre la causa è stata trattenuta in decisione.

4. Tanto premesso in punto di fatto, confermata in via preliminare la già disposta riunione degli appelli ai sensi dell’art. 96, comma 1, c.p.a. in quanto proposti avverso la medesima sentenza, occorre rilevare che il T.a.r. ha accolto il ricorso proposto da Silvia Asso e Nicola Bufalini per le seguenti ragioni:

a) i nuovi campi da padel del Tennis Europa, con relativa copertura, non rispettano la distanza minima di cinque metri dal confine, con conseguente illegittimità del permesso di costruire n. 58/2022;

b) la realizzazione del complesso sportivo ha comportato un pregiudizio ambientale, in senso lato, costituito dalla presenza ravvicinata – a distanza inferiore a quella consentita – di un’attività fonte di immissioni rumorose che non ha formato oggetto di idonea valutazione da parte del Comune. L’art. 16 co. 2 delle norme di attuazione del R.U. di Forte dei Marmi esclude, nelle sottozone H1, la realizzazione di impianti sportivi o ricreativi che possano “produrre inquinamento acustico ed atmosferico”.

5. Le parti appellanti hanno, in sostanza, contestato la sentenza del T.a.r. evidenziando che la struttura sportiva rientra tra i “palloni pressostatici e strutture geodetiche e similari” che, ai sensi dell’art. 16, comma 2, del Regolamento Urbanistico del Comune di Forte dei Marmi, norma non impugnata dai ricorrenti in primo grado, non dà luogo a superficie utile lorda. Si tratterebbe, inoltre, di una struttura amovibile, in relazione alla quale non si applicherebbero la citata norma regolamentare che prescrive la distanza di 5 metri dai confini.

Inoltre, in relazione a quest’ultimo aspetto, il T.a.r. non avrebbe valutato l’interposizione, tra le proprietà dei ricorrenti in primo grado e quella della ditta Tennis Europa, di una strada comunale, che imporrebbe di verificare se alla “disciplina sulla distanza osti quanto stabilito dall’art. 879, comma 2 c.c.”. L’art. 16, comma 2, del Regolamento Urbanistico del Comune di Forte dei Marmi, utilizzando il termine “confini” fa riferimento al confine del lotto fondiario, nel caso in cui esso confini con altre proprietà private e non, come nel caso di specie, quando esso confini con la strada pubblica.

6. Tanto sinteticamente premesso, è necessario muovere dall’art. 16 delle norme tecniche di attuazione del regolamento urbanistico di Forte dei Marmi, che al secondo comma prescrive, per gli interventi nella sottozona “H1” comprendente le aree destinate a impianti sportivi o ricreativi privati a uso pubblico, il rispetto della distanza minima di cinque metri dai confini, aggiungendo altresì che ai fini del calcolo della superficie utile lorda non sono computate “coperture di impianti sportivi aventi caratteristiche di mobilità e facile rimozione quali palloni pressostatici e strutture geodetiche e similari, soggette a concessione onerosa”.

Preliminare, al fine dello scrutinio dei motivi di appello, è, quindi, verificare se la struttura sportiva oggetto del presente giudizio rientri nella definizione di palloni pressostatici e strutture geodetiche e similari” che, ai sensi dell’art. 16, comma 2, del R.U. del Comune di Forte, non dà luogo a superficie utile lorda, in quanto “aventi caratteristiche di mobilità e facile rimozione”.

Il T.a.r. ha ritenuto la citata struttura non amovibile e come tale assoggettata alle prescrizioni relative alle distanze dai confini.

7. La Sezione, al fine di ricavare la effettiva natura e consistenza degli impianti in questione, che costituisce il presupposto per l’individuazione della relativa normativa applicabile, ha disposto con ordinanza n. 11283 del 28 dicembre 2023 una verificazione.

Il verificatore designato, con relazione depositata in data 5 giugno 2024, ha evidenziato quanto segue:

a) si tratta di una struttura sportiva costituita da due campi da padel, uno dei quali ha sostituito un precedente campo da tennis, coperti per mezzo dell’installazione di una struttura geodetica composta da una intelaiatura metallica poggiata, con l’ausilio di piastre imbullonate, sulle fondazioni, completamente smontabile ed amovibile. La struttura risulta rivestita da teli in pvc sfilabili, paragonabile ai palloni pressostatici o alle cupole geodetiche che ricoprono campi da tennis

e/o calcetto, in modo tale da consentirne sia la completa chiusura o la parziale e completa apertura;

b) i due campi da padel sono recintati e racchiusi separatamente da una struttura mista in metallo con interposti pannelli di vetro, anch'essa completamente amovibile;

c) i campi da padel risultano delle dimensioni di ml. 20,00 x 10,00 ciascuno e la struttura metallica in cui sono racchiusi è delle medesime estensioni in quanto insiste sul perimetro che delimita il campo da gioco. L’altezza della suddetta recinzione varia da ml. 3,00 per i lati del campo più lunghi, a ml. 4,00 per quelli più corti;

d) per la tendostruttura le dimensioni dei portali sono di luce pari a ml. 13,00 posti ad interasse modulare di ml. 5,19 per una struttura complessiva di lunghezza pari a ml. 41,50 e i pilastri, di altezza pari a ml. 6,00 alla base dell’arcata del portale, si collegano alle capriate con un’altezza massima raggiunta all’apice delle curvature dei portali pari a ml. 9,45;

e) per le distanze dei vari elementi che costituiscono l’oggetto di verificazione dal confine di proprietà del Tennis Europa è emerso che la barriera antirumore è posizionata ad una distanza sempre inferiore a ml. 5,00, così come la tendostruttura che varia da un minimo di ml. 1,70 ed un massimo di ml. 4,14 lungo la Via della Barbiera, un minimo di ml. 1,70 ed un massimo di ml. 3,89

lungo la Via Colombo, mentre lungo il lato a confine diretto con proprietà di terzi (non in causa) dista sempre oltre ml. 5,00 (minimo ml. 5,04 e massimo ml. 5,71).

8. Al fine di valutare le risultanze della verificazione, è opportuno richiamare la giurisprudenza che si è pronunciata sull’amovibilità delle strutture, caratteristica che impedirebbe nel caso di specie, come peraltro evidenziato dal Comune, l’applicazione della disciplina in tema di distanze.

Orbene, la giurisprudenza consolidata di questo Consiglio di Stato ha precisato che “la costruzione di un'opera destinata a soddisfare esigenze non temporanee richiede il rilascio del titolo edilizio seppure la stessa sia stata realizzata con materiali facilmente amovibili. Al fine di verificare se la realizzazione di un'opera possa beneficiare del regime proprio delle opere precarie occorre, pertanto, avere riguardo al 'criterio funzionale' e non al 'criterio strutturale'” (cfr., Consiglio di Stato sez. VI, 17 ottobre 2023, n. 9030).

L’utilizzo del “criterio funzionale”, accolto dalla giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, depone decisamente per la non amovibilità della predetta struttura, essendo essa chiaramente volta a soddisfare esigenze perduranti e non certamente temporanee, rappresentate dal praticare lo sport del padel al coperto lungo tutto l’anno, eccezion fatta forse dei mesi più caldi dell’anno.

Peraltro, depone nel senso della non amovibilità anche il criterio strutturale.

Nonostante dunque il verificatore abbia affermato che la struttura in astratto sia completamente smontabile ed amovibile, è evidente anche in base alle foto allegate come tale esito non sia affatto agevole, anche perché la struttura poggia su piastre imbullonate sulle fondazioni. Inoltre, è stato previsto all’interno un impianto di illuminazione collegato alla struttura che ne accentua il carattere stabile e duraturo.

Ne consegue, pertanto, che la struttura, per le sue caratteristiche funzionali, ma invero anche strutturali, non può ritenersi amovibile e destinata ad un uso temporaneo, come correttamente precisato dal T.a.r., indipendentemente dalla circostanza della sottoposizione dell’istanza al regime autorizzatorio più rigoroso, di per sé non risolutivo.

Anzi la circostanza che la norma regolamentare preveda come caratteristica essenziale, al fine di escludere l’applicazione della normativa in materia di distanze, la necessità che la copertura di impianti sportivi sia di facile rimozione è diretta conseguenza della circostanza che la copertura medesima sia destinata ad un uso temporaneo, altrimenti non si spiegherebbe il motivo di richiedere la facile rimozione della copertura se la stessa fosse destinata a usi perduranti.

9. Ne deriva, dunque, l’applicabilità dell’art. 16, comma 2, delle norme tecniche di attuazione del regolamento urbanistico di Forte dei Marmi, che prescrive appunto la distanza minima di cinque metri dai confini, distanza che il verificatore ha evidenziato non essere rispettata in relazione alla proprietà dei ricorrenti in primo grado.

Infatti il verificatore ha precisato che “per le distanze dei vari elementi che costituiscono l’oggetto di verificazione dal confine di proprietà del Tennis Europa è emerso che la barriera antirumore è posizionata ad una distanza sempre inferiore a ml. 5,00, così come la tendostruttura”, ad eccezione del “lato a confine diretto con proprietà di terzi (non in causa)” in cui la distanza è, invece, rispettata.

Ne consegue che deve ritenersi acclarata la violazione delle distanze minime dal confine in relazione alla proprietà di Silvia Asso e Niccolò Bufalini.

10. Quest’ultimi, peraltro, hanno adito il T.a.r. chiedendo l’applicazione dell’art. 16, comma 2, delle N.t.a., circostanza questa che conduce alla reiezione del motivo di appello con cui si contesta la mancata impugnazione dei ricorrenti in primo grado della sopra menzionata norma regolamentare.

11. Né può essere condivisa la ricostruzione delle appellanti, secondo cui le “leggi ed i regolamenti” in base all’art. 879, c. 2, c.c. disciplinano le distanze tra le costruzioni e la pubblica via e appartengono alla tipologia di norme per le quali, in base agli artt. 871 e 872 c.c., il confinante non può ottenere la riduzione in pristino, ma solo quella risarcitoria.

Il codice civile, nel prevedere all’art. 872, comma 2, che “Colui che per effetto della violazione ha subito danno deve esserne risarcito, salva la facoltà di chiedere la riduzione in pristino quando si tratta della violazione delle norme contenute nella sezione seguente o da questa richiamate”, non limita di certo al solo risarcimento del danno l’unica tutela esperibile dal soggetto leso, ben potendo questi, comunque, nell’ottica della “doppia tutela” del diritto di proprietà, impugnare l’eventuale provvedimento amministrativo adottato in violazione dei citati regolamenti, ai sensi degli artt. 7 e 29 c.p.a., in applicazione dell’art. 113 della Cost (“Contro gli atti della pubblica amministrazione è sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria o amministrativa”).

12. Le parti appellanti ritengono, però, che non vi sarebbe alcuna violazione delle distanze perché tra la struttura sportiva e la proprietà Asso/Bufalini vi sarebbe una strada pubblica che comporterebbe l’applicazione dell’art. 879, comma 2 c.c., secondo cui “Alle costruzioni che si fanno in confine con le piazze e le vie pubbliche non si applicano le norme relative alle distanze, ma devono osservarsi le leggi e i regolamenti che le riguardano”.

Inoltre, sempre secondo gli appellanti, l’art. 16, comma 2, del Regolamento Urbanistico del Comune di Forte dei Marmi, utilizzando il termine “confini” farebbe riferimento al confine del lotto fondiario, nel caso in cui esso confini con altre proprietà private e non, come nel caso di specie, quando esso “confini con la strada pubblica”.

Si dovrebbe, dunque, applicare il codice della strada (D. Lgs. 30 aprile 1992, n. 285 art. 2) che classifica la via della Barbiera come “una strada urbana di quartiere da qualificarsi in categoria E secondo la relativa definizione, per cui ai sensi del regolamento (D.P.R. 16 dicembre 1992 n. 495, art. 28, comma 2) “per le strade di tipo E ed F, nei casi di cui al comma 1 (le distanze dal confine stradale all’interno dei centri abitati, da rispettare nelle costruzioni, nelle demolizioni integrali e conseguenti ricostruzioni o negli ampliamenti fronteggianti le strade, non possono essere inferiori a:...) non sono stabilite distanze minime dai confini stradali ai fini della sicurezza della circolazione”.

13. Tale ricostruzione non può, tuttavia, essere condivisa, perché, da un punto di vista letterale, non si può ritenere che l’art. 16, comma II, del R.U. faccia riferimento esclusivo solo ai confini dai fondi privati e non si applicherebbe quando ci sia una strada pubblica tra gli stessi fondi.

Lo stesso regolamento, all’art. 20 par. 3, nel distinguere, infatti, le distanze “dagli edifici”, “dai confini di zona o sottozona”, “di proprietà”, “dai cigli stradali”, “dagli altri edifici”, utilizza diverse espressioni per qualificare di volta in volta il riferimento cui parametrare la distanza considerata. Distinzioni che, invece, non vengono fatte nell’art 16, comma 2, a dimostrazione che, in questo caso, la norma non può che avere applicazione generalizzata e, quindi, operare anche quando tra le due proprietà private ci sia una strada pubblica.

Del resto tale soluzione è quella che, allo stesso tempo, garantisce un ordinato assetto del territorio e salvaguarda la tutela della salute dei cittadini che abitano ad una distanza ravvicinata rispetto agli impianti sportivi, fonte spesso di inquinamento acustico e/o luminoso, anche in orari serali.

14. Né conduce ad una diversa conclusione l’applicazione dell’art. 879, comma 2, c.c. secondo cui "alle costruzioni che si fanno in confine con le piazze e le vie pubbliche non si applicano le norme relative alle distanze, ma devono osservarsi le leggi e i regolamenti che le riguardano". Come riconosciuto dalla giurisprudenza amministrativa (cfr. Cons. St., Sez. IV, sent. 14 dicembre 2016, n. 5264) e dalla Corte di Cassazione (Cass. pen., sez. III, 07/07/2023, n. 38487), la deroga alle distanze cui si riferisce l'art. 879 c.c., comma 2, è quella prevista dall'art. 873, mentre la disposizione fa salvo l'obbligo di rispettare la disciplina in materia di distanze prevista dalle leggi e dai regolamenti che riguardano l'edificazione al confine con piazze e pubbliche vie, tra cui deve necessariamente farsi rientrare anche quella prevista dall’art. 16, comma 2, del R.U. che dispone espressamente in materia di distanze.

La soluzione proposta dagli appellanti condurrebbe, peraltro, ad una tendenziale assenza di disciplina (come si avrebbe nel caso della viabilità per la quale neppure il Codice della Strada stabilisca delle fasce di rispetto) in palese contrasto con l’orientamento riportato dalla giurisprudenza e con le esigenze che la previsione di distanze minime vogliono salvaguardare (ordinato assetto del territorio e tutela della salute dei proprietari dei fondi confinanti).

Tanto basta per respingere gli appelli.

15. I restanti motivi di appello con cui si contesta, ad esempio, la sentenza nella parte in cui ha, altresì, rilevato un difetto di istruttoria per mancato accertamento da parte del Comune dell’impatto acustico della struttura sulle proprietà dei confinanti, devono ritenersi assorbiti, in quanto il profilo di illegittimità evidenziato nei capi precedenti da solo comporta l’illegittimità del provvedimento impugnato in primo grado.

Alla luce di quanto esposto gli appelli vanno, pertanto, respinti.

16. Le ragioni che hanno condotto alla presente decisione giustificano nondimeno la compensazione delle spese di lite tra le parti.

Quanto alla liquidazione del compenso spettante al verificatore, ed ai relativi oneri, da porsi a carico delle parti appellanti, si fa rinvio a separato provvedimento decretizio collegiale da assumere in esito alla camera di consiglio che verrà fissata dal Presidente della Sezione.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sugli appelli riuniti, come in epigrafe proposti, li respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa e comunicata alle parti ed al verificatore.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 ottobre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Gerardo Mastrandrea, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Maurizio Santise, Consigliere, Estensore