Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 221, del 15 gennaio 2013
Urbanistica. Legittimità diniego stipula convenzione per concessione edilizia in area a rischio esondazione.

E’ legittimo il rigetto dell’Amministrazione comunale dell’istanza alla stipula della convenzione per il rilascio della concessione edilizia, sul rilievo che l’area destinata ad ospitare i realizzandi fabbricati è caratterizzata da rischio esondazione e tale circostanza di fatto e di diritto è stata ritenuta causa sufficientemente giustificativa della decisione di negare l’accoglimento dell’istanza ad aedificandum. Il rilievo mosso dall’Amministrazione, è riconducibile all’inserimento dei terreni in causa, nella mappa dei rischi di esondazione elaborata nell’ambito dei piani e programmi di prevenzione e previsioni dei rischi redatti dagli Uffici regionali della protezione civile costituente a sua volta “normativa” cui la disciplina urbanistico-edilizia dei Comuni deve uniformarsi in ragione del carattere prescrittivo e cogente di tali previsioni. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese)

N. 00221/2013REG.PROV.COLL.

N. 08960/2005 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8960 del 2005, proposto da: 
Belardinelli Mauro, Bartolacci Otello e Bellucci Maria rappresentati e difesi dagli avv. Nathan Spicer, Maria Chiara Giardini, con domicilio eletto presso l’avv. Claudio Sabbatani Schiuma in Roma, via Fabio Massimo N. 45;

contro

Comune di Senigallia, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Paolo Dell'Anno, con domicilio eletto presso il medesimo, in Roma, via Umberto Saba, 54 Sc. C; Regione Marche;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. MARCHE - ANCONA n. 01072/2004, resa tra le parti, concernente diniego concessione edilizia di due edifici residenziali-ris.danno

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 novembre 2012 il Cons. Andrea Migliozzi e udito l’avv. Francesca Lalli su delega dell’avv. Paolo Dell'Anno.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Gli appellanti sono proprietari di terreni siti in via Tevere del Comune di Senigallia, facenti parte di un’area già urbanizzata, con possibilità di edificazione diretta subordinata alla stipula di convenzione e cessione di aree da destinare a parcheggio e verde attrezzato.

Con istanza del 28/12/1998 prot. n.47979 gli interessati chiedevano al predetto Comune il rilascio di concessione edilizia per la realizzazione di due edifici residenziali su detti terreni, ma l’Amministrazione con provvedimento prot. n. 3614 del 26 gennaio 2000 denegava la chiesta autorizzazione in quanto l’area interessata all’edificazione risulta caratterizzata da rischio di esondazione , sì da sconsigliare , in conformità a quanto suggerito dal Servizio Regionale Decentrato Opere pubbliche e difesa del Suolo ulteriori costruzioni in loco.

Avverso tale diniego insorgevano i sigg.ri Belardinelli, Bartolacci e Bellucci con ricorso giurisdizionale proposto innanzi al Tar delle Marche che con sentenza n. 1072/2004 respingeva il gravame, ritenendolo infondato.

Tale decisum, ritenuto errato ed ingiusto, è stato impugnato con l’appello all’esame, a sostegno del quale vengono dedotti i seguenti motivi:

1) Violazione e falsa applicazione in materia di procedura per il rilascio di concessione edilizia : art.2 comma 60 legge n.662/96; violazione e falsa applicazione della normativa e del principio del giusto procedimento di cui all’art.1della legge n.24!/90: eccesso di potere per sviamento;

2) Violazione e falsa applicazione della disciplina urbanistica del Comune di Senigallia ( variante al PRG ) nonché della legge n.64/74 e della legge n.183/89 in materia di tutela delle zone sismiche e di salvaguardia dei bacini fluviali , nonché eccesso di potere per sviamento, travisamento dei presupposti di fatto, contraddittorietà, difetto di istruttoria e motivazione insufficiente e perplessa. Violazione del principio di tipicità dell’azione amministrativa.

3) Eccesso di potere per sviamento, disparità di trattamento, travisamento dei presupposti di fatti e contraddittorietà manifesta.

Gli appellanti, come già in primo grado hanno poi formulato richiesta di risarcimento danni, sostenendo la sussistenza nella fattispecie verificatasi degli elementi costitutivi della responsabilità della P.A. causativa di danno risarcibile ( pregiudizio patrimoniale, ingiustizia del danno, nesso di causalità, imputabilità dell’evento dannoso alle Amministrazioni intimate) e quantificando il danno per equivalente nella soma di euro 1.187.576, salvo sul punto, il diverso avviso del collegio giudicante.

DIRITTO

L’appello è infondato, con conferma della impugnata sentenza.

La Sezione è chiamata a pronunciarsi sulla legittimità o meno del provvedimento del dirigente del Comune di Senigallia n.3614 del 26 gennaio 2000 con cui è stato sostanzialmente opposto dall’Amministrazione il diniego in ordine ad una richiesta avanzata dagli appellanti con domanda del 28 dicembre 1998 ( prot n. 47979 ) di rilascio di concessione edilizia per la realizzazione su terreni di loro proprietà siti in via Tevere di due edifici residenziali.

Il rigetto dell’istanza in parola è stato assunto, come accennato in fatto, sul rilievo che l’area destinata ad ospitare i realizzandi fabbricati è caratterizzata da rischio esondazione e tale circostanza di fatto e di diritto è stata ritenuta causa sufficientemente giustificativa della decisione di negare l’accoglimento dell’istanza ad aedificandum.

Parte appellante ha denunciato col ricorso di primo grado prima e con i motivi di appello ora la erroneità della determinazione negativa assunta dal Comune nonché delle statuizioni del Tar che hanno avallato l’operato del Comune, ma i profili di doglianza fatti valere col proposto gravame non sono in grado di scalfire le osservazioni correttamente formulate dal primo giudice in ordine alla legittimità del provvedimento per cui è causa.

Con le doglianze di cui al primo motivo dì’impugnazione parte appellante deduce la non regolare gestione del procedimento di definizione della domanda di concessione edilizia in relazione ai tempi eccessivamente prolungati del procedimento stesso, in violazione con quanto previsto dalla legge n.493 del 4 dicembre 1993.

Le censure sono prive di pregio.

Come esattamente fatto presente dal primo giudice , lo “sforamento” dei termini del procedimento di definizione della istanza de qua, a mente della disciplina legislativa invocata dagli appellanti, può comportare solo la facoltà di attivare i poteri sostitutivi della Regione , quale sanzione dell’inerzia tenuta dal Comune,ma non ridonda sulla legittimità del provvedimento tardivamente assunto.

D’altra parte è il caso di far rilevare che nella specie non vi è stato un vero e proprio comportamento inoperoso tout court dell’Amministrazione, lì dove l’attività istruttoria di gestione della pratica è stata contrassegnata da richieste di integrazione documentale nonché dall’opportunità di acquisire , avuto riguardo alla localizzazione delle opere realizzande, il parere del Servizio Decentrato OO.PP e Difesa del Suolo della Regione Marche: nell’uno e nell’altro caso siamo in presenza dell’esercizio da parte dell’Ente a ciò preposto di funzioni amministrative che necessariamente allungano i tempi dell’iter procedimentale, esercitate a garanzia della legittimità del procedimento, senza che l’intervenuto ritardo possa incidere sulla validità dell’atto conclusivo del procedimento stesso.

Quanto poi alle ragioni di tipo “distorsivo” che avrebbero in un certo qual modo determinato o indotto l’amministrazione a ritardare la conclusione del procedimento, pure denunciate dagli appellanti, trattasi di circostanze esterne all’agire amministrativo, genericamente dedotte e che in ogni caso , ove provate potrebbero far insorgere elementi di biasimo o , eventualmente, altri profili di responsabilità ininfluenti ai fini per cui è causa.

Col secondo mezzo di gravame parte appellante assume che il motivo posto a giustificazione del diniego, costituito dal fatto che i terreni de quibus sono ricompresi nella mappa dei rischi di esondazione, non sarebbe ostativo al rilascio della chiesta autorizzazione ad aedificandum, non costituendo la predetta circostanza un vincolo prescrittivo da osservarsi .

L’assunto è privo di pregio.

Il rilievo mosso dall’Amministrazione, in virtù del quale il dirigente preposto al settore ha ritenuto di soprassedere alla stipula della convenzione per il rilascio della concessione edilizia è riconducibile all’inserimento dei terreni de quibus nella mappa dei rischi di esondazione elaborata nell’ambito dei piani e programmi di prevenzione e previsioni dei rischi redatti dagli Uffici regionali della protezione civile costituente a sua volta “normativa” cui la disciplina urbanistico-edilizia dei Comuni deve uniformarsi in ragione del carattere prescrittivo e cogente di tali previsioni

Sussiste, invero, un preciso obbligo , ai sensi dalla legislazione regionale all’uopo dettata, per le Amministrazioni comunali, quindi anche per il Comune di Senigallia, di conformarsi a detti programmi in ragione della natura e del contenuto da essi recato che non può non sovrintendere, per gli aspetti di tutela, all’azione amministrativa di gestione del territorio

Al di là di tale formale onere di conformazione, non v’è chi non veda la pregnante incidenza delle previsioni recate dai piani di prevenzione della protezione civile regionale sull’attività tecnico-amministrativa di gestione dell’attività edilizia intesa come trasformazione del territorio, in cui devono convergere tutti gli aspetti inerenti la cura dello stesso, in primis quelli riguardanti la sicurezza dei fabbricati ( oltrechè delle persone ), con conseguente , puntuale osservanza delle svariate discipline dettate in ordine agli aspetti tecnici che vengono in rilievo ( quello sismico, quello del regime idrogeologico e così via ) e che concorrono tutti ad assicurare una concreta conservazione del territorio oltrechè una corretta fruizione dei servizi e delle utilità a questo connesse.

Di qui, allora, il legittimo e prudente atteggiamento del dirigente comunale del settore che in via precauzionale , una volta rilevata la situazione di rischio da esondazione ha soprasseduto alla stipula della convenzione preventiva al rilascio della chiesta concessione : un atteggiamento legittimo ed opportunamente giustificato se è vero che ad appena un mese di distanza dalla determinazione comunale di carattere negativo qui in contestazione la Regione Marche con delibera n.300 del 29 febbraio 2000 ha definito la porzione di territorio qui in rilievo area a rischio idraulico molto elevato , con conseguente applicazione delle misure di salvaguardia.

Se così è, il quadro normativo di riferimento risulta essere stato correttamente interpretato e applicato in relazione ad elementi di fatto incontrovertibilmente accertati - l’inserimento dei terreni interessati all’intervento de quo nella mappa dei rischi da esondazione - lì dove tale fisiologica situazione non solo sconsigliava, ma imponeva il blocco di una nuova edificazione, anche al solo giustificato scopo , di tipo precauzionale, di evitare che nuovi interventi potessero aggravare lo stato dei luoghi in riferimento ai profili di tutela idrogeologica dei terreni.

In definitiva la non autorizzabilità del progettato intervento edilizio opposta dall’Amministrazione con l’atto de quo costituisce una valutazione tecnica resa coerentemente alla rilevata presenza di dati di fatto e di diritto emersi in sede di istruttoria univocamente diretti ad impedire i “pericoli” di una possibile compromissione del regime idrogeologico del sito, il che manda esente il provvedimento stesso dai vizi dedotti ( cfr Cons. Stato Sez. V 31 ottobre 2012 n.5553).

Col terzo ed ultimo motivo d’appello vengono (ri ) proposte le censure di contraddittorietà e disparità di trattamento, ma i denunciati profili di illegittimità non sussistono, dal momento che, in particolare, non emerge un diversificato trattamento che l’Amministrazione avrebbe pretesemente riservato a situazioni ritenute analoghe a quella all’esame.

Ed invero, come correttamente osservato dal TAR, quanto al “diverso” operato si è trattato o di casi di rilascio di titoli edilizi avvenuti in data antecedente a quella di conoscenza della mappa dei rischi o di autorizzazioni ad aedificandum riguardanti altre tipologie di lavori,quali interventi di ristrutturazione, di manutenzione o di cambio di destinazioni d’uso su fabbricati già esistenti.

Del tutto inconfigurabile e quindi inammissibile , si appalesa, infine, la richiesta di risarcimento danni sulla quale diffusamente si trattiene parte appellante.

In proposito, contrariamente a quanto dedotto nell’ atto di gravame nella fattispecie non è possibile rinvenire, alla luce dell’orientamento giurisprudenziale formatosi in subjecta materia la sussistenza degli elementi costitutivi della responsabilità aquiliana prevista dall’art.2043 codice civile ( Cons. Stato Ad. Pl. n26 marzo 2003 n.4 ): in particolare non è imputabile alla P.A. una condotta contra legem produttiva di un danno patrimoniale risarcibile, stante, come sopra accertato l’assenza di vizi di legittimità a carico delle determinazioni amministrative impugnate.

In forza delle suestese notazioni, l’appello, in quanto infondato, va respinto.

Le spese e competenze relative al presente grado del giudizio seguono la regola della soccombenza e vengono liquidate come in dispositivo

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo Rigetta.

Condanna la parte appellante al pagamento delle spese e competenze del presente grado di giudizio che si liquidano complessivamente in euro 3.000,00 ( tremila//00) oltre IVA e CPA.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 novembre 2012 con l'intervento dei magistrati:

Sergio De Felice, Presidente FF

Diego Sabatino, Consigliere

Raffaele Potenza, Consigliere

Andrea Migliozzi, Consigliere, Estensore

Fulvio Rocco, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 15/01/2013

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)