Consiglio di Stato Sez. lI n. 8813 del 9 ottobre 2023
Urbanistica.Locali deposito
In materia edilizia il vincolo pertinenziale che lega il manufatto accessorio a quello principale dev’essere tale in senso oggettivo, cosicchè il primo non risulti suscettibile di alcuna diversa utilizzazione economica con la conseguenza che tale non può essere considerato un locale adibito a deposito poiché consta di volumetria aggiuntiva. Tali strutture, oltre a non essere pertinenziali, non possono essere considerate precarie, in tal senso non deponendo neppure il materiale impiegato per la costruzione in quanto la precarietà di un intervento non dipende dal materiale utilizzato, ma dal fatto che lo stesso è idoneo a soddisfare, come nella specie, esigenze stabili.
Pubblicato il 09/10/2023
N. 08813/2023REG.PROV.COLL.
N. 01801/2022 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1801 del 2022, proposto da
-OMISSIS- rappresentati e difesi dall'avvocato Angela Sarli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Comune di Piombino, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Cecilia Bertolini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (sezione terza) n. -OMISSIS- resa tra le parti;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Piombino;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 settembre 2023 il Cons. Carmelina Addesso e uditi per le parti gli avvocati Angela Sarli e Cecilia Bertolini.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con l’appello in epigrafe i signori -OMISSIS- chiedono la riforma della sentenza del TAR Toscana, sezione terza, n. -OMISSIS- che ha respinto il ricorso avverso l’ordinanza di demolizione del 27 agosto 2020.
1.1 Deducono in fatto i ricorrenti di essere proprietari di un terreno sito nel Comune di Piombino, in località Baratti, contraddistinto dal mappale 267 del foglio 2 del Catasto Terreni e avente superficie di mq 860. Il terreno-inedificato- ricade in area classificata come VP “Verde privato di pregio ambientale e paesaggistico” dal vigente regolamento urbanistico e su di esso sono consentiti solo interventi di tipo conservativo ai sensi dell’art. 90 delle N.T.A. L’area è, inoltre, soggetta a vincolo paesaggistico in forza del d.m. del 22 settembre 1957 e ai sensi dell’art. 142, comma 1, lett. a) ed m) del d.lgs. n. 42/2004, in quanto territorio costiero e zona di interesse archeologico.
1.2 Con ordinanza del 27 agosto 2020 il Comune di Piombino, a seguito di sopralluogo, ingiungeva la rimozione di un manufatto in legno all’interno del quale era presente un lavabo con scarico a dispersione in un recipiente (di superficie di circa 3,5 mq e di altezza al colmo di m 2,20), di una tenda da campeggio, di una pavimentazione in quadroni plastificati, di una roulotte e di un tendalino parasole fissato alla parete della roulotte, collocati sul terreno di proprietà nel periodo estivo (giugno/luglio 2020) in assenza di permesso di costruire e autorizzazione paesaggistica.
1.3 Gli interessati hanno impugnato il sopra indicato provvedimento, unitamente all’art. 8 del regolamento urbanistico, con ricorso al TAR che lo respingeva, rilevando che: i) le opere, unitariamente considerate, erano volte a consentire la permanenza dei ricorrenti sul terreno e l’utilizzo di esso a fini residenziali, quanto meno durante la stagione estiva, circostanza che ne escludeva il carattere meramente precario e la sussumibilità tra gli interventi che non necessitano di permesso di costruire ai sensi dell’art. 137 comma 1 della L.R.T. n. 65/2014 e dell’art. 8 del regolamento edilizio; ii) l’art. 8 del regolamento edilizio, laddove prevede che i manufatti accessori non sono ammessi in aree prive di fabbricati, non appare né illogico, né contraddittorio atteso che il Comune - nell’esercizio del potere discrezionale che gli è attribuito dalla legge per la regolamentazione dei singoli interventi edilizi da realizzare nel territorio di riferimento - ben può consentire la realizzazione di piccoli manufatti a condizione che gli stessi siano accessori rispetto ad un fabbricato principale e funzionali agli usi principali di esso, vietandola – come ovvia conseguenza - laddove sui terreni non vi siano altri edifici rispetto ai quali asservirli; iii) tra il terreno di cui si controverte e l’abitazione dei ricorrenti non sussiste alcun nesso di pertinenzialità né dal punto di vista urbanistico, come richiesto dall’art. 137, comma 1 della L.R.T. n. 65/2014, né dal punto di vista civilistico; iv) nel provvedimento sanzionatorio il Comune ha dato atto che le opere sono state installate sul terreno dei ricorrenti in assenza di autorizzazione paesaggistica; tale circostanza è di per sé sufficiente a rendere legittimo, e addirittura doveroso, l’ordine di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi emesso dall’Amministrazione.
2. Con ricorso in appello i ricorrenti deducono che, contrariamente a quanto affermato dal TAR, le opere indicate nell’ordinanza di demolizione non necessiterebbero di permesso di costruire perché destinate a soddisfare esigenze meramente temporanee (la roulotte e il manufatto in legno) e perché prive di rilevanza edilizia (la tenda da campeggio, la pavimentazione in quadroni plastificati, il tendalino veranda aperto e la piccola tettoia in aggetto al manufatto in legno).
3. Si è costituito in giudizio il Comune di Piombino che, con successiva memoria, ha eccepito, in via preliminare, l’improcedibilità dell’appello per sopravvenuta carenza di interesse poiché gli appellanti, in esecuzione della sentenza di primo grado, hanno proceduto alla rimozione del manufatto e del complessivo allestimento dell’area, chiedendo, con comunicazione del 24 maggio 2023, la collocazione temporanea della sola roulotte “per un utilizzo meramente occasionale e temporaneo” e non certamente a fini abitativi. Nel merito, ha insistito per la reiezione dell’appello.
4. Con memoria del 26 luglio 2023 gli appellanti hanno insistito per l’accoglimento del gravame e depositato la sentenza del Tribunale penale di -OMISSIS- del 6 ottobre 2022 di assoluzione dai reati di cui agli artt. 110 c.p. e 44 comma 1 lett. b) d.p.r. 380/2001 in relazione alle medesime opere per cui è causa.
4.1 In vista dell’udienza di discussione le parti hanno depositato memorie di replica, insistendo nelle rispettive difese.
5. All’udienza del 26 settembre 2023 la causa è stata trattenuta in decisione.
6. L’appello è infondato, circostanza che consente di prescindere dall’eccezione preliminare di improcedibilità del medesimo per sopravvenuta carenza di interesse proposta dal Comune di Piombino.
7. Con tre motivi di appello, che possono essere esaminati congiuntamente in quanto tra loro connessi, gli appellanti lamentano l’illegittimità della sentenza impugnata per erronea rappresentazione della situazione di fatto. Deducono che le opere in questione non hanno una destinazione residenziale poiché la roulotte è stata posizionata sul terreno per temporanee esigenze di rimessaggio e senza alcun utilizzo abitativo e il fabbricato in legno è esclusivamente destinato al deposito degli attrezzi necessari alla manutenzione ed alla cura del terreno. La natura oggettivamente precaria dell’esigenza soddisfatta dal posizionamento della roulotte è dimostrata, oltre che dalle caratteristiche tipologiche del manufatto, dalla circostanza che, per sole due volte (2019 e 2020), la stessa è stata parcheggiata e poi rimossa, sicché il suo collocamento non necessitava di permesso di costruire ai sensi dell’art. 134, comma 1, lett. b) della L.R.T. n. 65/2014.
7.1 Del pari, deve essere esclusa la natura permanente del ricovero attrezzi, trattandosi di una struttura in legno di mt.2,28 x 1,50, con altezza massima 2,20, priva di fondamenta, meramente appoggiata al suolo e facilmente amovibile, la quale rientra tra le ipotesi di “opere, interventi e manufatti privi di rilevanza edilizia” espressamente considerate dall’art.137 L.R. n.65/2014 e, in particolare, in quella di cui al primo comma, lettera a), punto 6 relativa a “piccoli manufatti con funzioni accessorie non destinati alla permanenza di persone, collocati in aree di pertinenza degli edifici, quali ... ripostigli per attrezzi ... purché realizzati in materiali leggeri, senza parti in muratura, semplicemente appoggiati o ancorati al suolo”. Contrariamente a quanto sostenuto dal TAR, il rapporto di pertinenzialità, considerato sia dall’art.137 della L.R. n.65/2014 sia dall’art.8 del Regolamento edilizio, riguarda non già il manufatto di cui si tratta, bensì il terreno su cui il manufatto è collocato, mentre è irrilevante, ai fini dell’applicabilità della norma in esame, un’eventuale relazione tra il manufatto e l’edificio residenziale.
7.2 Del pari erroneo è il capo della sentenza che ha escluso la contraddittorietà dell’art. 8 del regolamento edilizio, nella parte in cui sancisce che i manufatti ivi previsti non sono ammessi in aree prive di fabbricati, con l’art. 137 della L.R.T. n.65/2014 e l’art. 3 d.P.R. n.380/2001 poiché la finalità della disciplina normativa è quella di consentire, negli spazi aperti e nelle corti pertinenziali, manufatti leggeri e comunque privi di rilevanza urbanistica e di autonomia funzionale, destinati al godimento ed all’uso degli spazi aperti e non di fabbricati eventualmente ivi esistenti.
7.3 Infine, è erronea anche la statuizione del TAR relativa alle altre opere contestate nel provvedimento impugnato in quanto del tutto prive di rilievo edilizio tenuto conto che: i) il lavandino ed il relativo rubinetto non sono assimilabili in alcun modo ad un impianto idrico né sono collegati a un impianto idrico, ma semplicemente alimentati saltuariamente da una tanica esterna con acqua a caduta per fini funzionali all’uso del terreno; ii) il carrello tenda chiuso è un mero rimorchio parcheggiato sul suolo privato senza alcuna portata edilizia; iii) la “pavimentazione di quadroni plastificati di fronte alla roulotte” rientra pacificamente nell’ipotesi di cui all’art.137, primo comma, lett. a, punto 4 che esclude la necessità del permesso di costruire per le “pavimentazioni esterne costituite da elementi accostati e semplicemente appoggiati sul terreno, prive di giunti stuccati o cementati”; iv) il tendalino parasole è arrotolato e fissato alla parete della roulotte, apribile con una manovella come le tende da balcone, con due piedini regolabili appoggiati a terra; v) la “piccola tettoia in aggetto al manufatto in legno”, è un telaio leggero incernierato con copertura di ondulux verde, che viene aperto e richiuso secondo le necessità.
8. Le censure sono infondate.
9. Contrariamente a quanto sostenuto dagli appellanti, le opere indicate nell’ordinanza di demolizione, considerate non atomisticamente bensì nel loro complesso, sono chiaramente finalizzate al soddisfacimento di esigenze di carattere residenziale sia pure di natura stagionale, con conseguente necessità di permesso di costruire, oltre che di autorizzazione paesaggistica, trattandosi di area soggetta a vincolo.
9.1 Sul piano normativo, l’art. 134, comma 1, lett. b) della L.R.T. n. 65/2014 sancisce, con disposizione di tenore analogo a quella dell’art. 3, comma 1, lett. e5) del d.P.R. n. 380/2001, che costituiscono trasformazioni urbanistiche ed edilizie soggette a permesso di costruire, in quanto incidenti sulle risorse essenziali del territorio, l’installazione di roulotte, camper, case mobili, imbarcazioni, che siano utilizzati come abitazioni, ambienti di lavoro, depositi, magazzini e simili, e che non siano diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee.
9.2 Ne discende che l’amovibilità sul piano strutturale del manufatto non è sufficiente di per sé sola ad escluderne la rilevanza urbanistica ed edilizia e la conseguente necessità del titolo edilizio poiché all’amovibilità strutturale deve accompagnarsi la precarietà e temporaneità dell’uso e, quindi, dell’esigenza che l’opera mira a soddisfare.
L’attitudine del manufatto ad essere periodicamente rimosso e reinstallato, infatti, non rileva ai fini della prova della precarietà dell’utilizzo che deve, comunque, essere fornita dall’interessato (cfr. Cons. Stato, sez. II n. 4934 del 18 maggio 2023 relativa alle serre stagionali).
9.3 Come chiarito dalla giurisprudenza, il carattere precario di un manufatto deve essere valutato non con riferimento al tipo di materiale utilizzato per la sua realizzazione, ma avendo riguardo all’uso cui lo stesso è destinato, nel senso che, se le opere sono dirette al soddisfacimento di esigenze stabili e permanenti, deve escludersene la natura precaria, a prescindere dai materiali utilizzati e dalla tecnica costruttiva applicata; la precarietà non va, peraltro, confusa con la stagionalità, vale a dire con l’utilizzo annualmente ricorrente della struttura, poiché un utilizzo siffatto non esclude la destinazione del manufatto al soddisfacimento di esigenze non eccezionali e contingenti, ma permanenti nel tempo; la precarietà dell’opera, che esonera dall’obbligo del permesso di costruire, postula, infatti, un uso specifico ma temporalmente limitato del bene (cfr, da ultimo, Cons. Stato, sez. VI 28 aprile 2023 n. 4293).
9.4 Ne consegue l’obbligo di valutare l’opera alla luce della sua obiettiva ed intrinseca destinazione naturale, con la conseguenza che rientrano nella nozione giuridica di costruzione, per la quale occorre il permesso di costruire, tutti quei manufatti che, anche se non necessariamente infissi nel suolo o pur semplicemente aderenti a questo, alterino lo stato dei luoghi in modo stabile, non irrilevante e non meramente occasionale (cfr., ex multis, Cons. Stato sez. II, 3 novembre 2020 n.6768).
10. Nel caso di specie le risultanze istruttorie hanno confermato il carattere stagionale, ma non occasionale, delle esigenze che le opere in questione sono deputate a soddisfare.
10.1 Rilevano, sul punto, le seguenti circostanze di fatto: i) la sistematica installazione-e successiva reiterata rimozione- della roulotte sul terreno dei ricorrenti a partire dall’anno 2018 (cfr. ingiunzione a demolire del 7 giugno 2018 e del 3 ottobre 2019: doc. 16 della produzione di primo grado Comune); ii) la rimozione delle ruote della roulotte che risulta meramente appoggiata al terreno (cfr. doc. 17 C deposito primo grado Comune); iii) la presenza stabile e contestuale, oltre che della roulotte, del manufatto in legno, chiuso su quattro lati e dotato di lavabo con scarico e di uscita di areazione, della tettoia in aggetto al manufatto in legno, della tenda schermante e della pavimentazione in quadroni plastificati.
10.2 Gli elementi di fatto sopra indicati, complessivamente considerati, confermano l’uso a fini residenziali del terreno in questione e smentiscono l’assunto difensivo che, partendo da una visione parcellizzata degli interventi, assegna a ciascuna opera una finalità precaria ed eterogenea.
10.3 A diverse conclusioni non conduce nemmeno la sentenza penale di assoluzione del Tribunale di -OMISSIS- prodotta dagli appellanti poiché- in disparte la circostanza che essa non reca l’attestazione dell’avvenuto passaggio in giudicato- la stessa si fonda non sulla mancata realizzazione della condotta materiale ascritta agli interessati (id est, il collocamento delle opere come accertate dal Comune), bensì su un’interpretazione ad opera giudice penale della normativa di riferimento (art. 3, lettera e.5 del D.P.R. 380/2001) difforme da quella accolta dalla giurisprudenza amministrativa sopra richiamata. Per tali ragioni, la sentenza in questione non esplica alcun effetto di giudicato in ambito extrapenale il quale, ai sensi dell’art 654 c.p.p., attiene al fatto materiale così come accertato in quella sede e non si estende alle interpretazioni e argomentazioni logiche svolte dal giudice penale (Cons. Stato, sez. V, 14 aprile 2016 n. 1487).
11. I ricorrenti non forniscono elementi da cui possa desumersi l’affermato utilizzo a fini di mera manutenzione e rimessaggio del collocamento della roulotte, che risulta non solo privata delle ruote, ma anche corredata da tenda parasole, tenda da campeggio e pavimentazione plastificata, opere-queste ultime- che lungi dal sottendere una mera finalità di svago temporaneo sono chiaramente complementari rispetto all’uso residenziale del manufatto. Del pari, l’utilizzo della struttura di legno come deposito attrezzi non emerge dalle caratteristiche dello stesso che, lungi dal custodire attrezzature per la manutenzione e la cura del terreno, contiene un lavabo e griglie di areazione, caratteristiche che, ancora una volta, ne evidenziano la strumentalità alle esigenze di natura residenziale-stagionale.
11.1 Giova precisare che l’uso precario e temporaneo non può fondarsi su mere affermazioni di carattere soggettivo ma deve emergere, oggettivamente, da elementi di fatto, circostanza esclusa nel caso di specie.
12. Quanto all’asserita irrilevanza del nesso di pertinenzialità tra il manufatto e l’edificio, la tesi dei ricorrenti è smentita sia dal dato letterale che dalla ratio della disciplina in materia.
12.1 Sotto il primo profilo né l’art. 137 comma 1 lett a) l.r. 65/2014 né l’art. 8 del regolamento edilizio, entrambi richiamati dai ricorrenti, circoscrivono il vincolo di pertinenzialità al solo terreno, sottraendone le opere accessorie ivi realizzate le quali, in assenza di un’espressa previsione di segno contrario, non possono che mutuare la medesima destinazione pertinenziale del fondo (inteso come bene complesso) al quale accedono.
12.2 L’interpretazione letterale è, peraltro, conforme alla ratio della normativa che è volta ad escludere l’incidenza urbanistico-edilizia delle sole opere prive di un’oggettiva autonomia in quanto accessorie e funzionali all’edificio principale, essendo qualificabili come pertinenza urbanistica.
12.3 Il concetto di pertinenza urbanistica, infatti, è diverso e più restrittivo rispetto alla nozione civilistica e si identifica solo con manufatti di modeste dimensioni con funzioni meramente accessorie dell’edificio principale, coessenziali ad esso e privi di autonomo valore di mercato.
12.4 Quanto al locale ad uso deposito- categoria a cui gli appellanti riconducono il manufatto in questione- la giurisprudenza ha precisato che “in materia edilizia il vincolo pertinenziale che lega il manufatto accessorio a quello principale dev’essere tale in senso oggettivo, cosicchè il primo non risulti suscettibile di alcuna diversa utilizzazione economica con la conseguenza che tale non può essere considerato un locale adibito a deposito poiché consta di volumetria aggiuntiva” (Cons. Stato, sez. II, n. 7689/2019; Cons. Stato, sez. VI, n. 1605/2022). Tali strutture, oltre a non essere pertinenziali, non possono essere considerate precarie, in tal senso non deponendo neppure il materiale impiegato per la costruzione in quanto la precarietà di un intervento non dipende dal materiale utilizzato, ma dal fatto che lo stesso è idoneo a soddisfare, come nella specie, esigenze stabili (Cons. Stato, sez. VI 17 maggio 2023 n. 4920).
12.5 Per tali ragioni, l’art. 8 del regolamento, nella parte in cui sancisce che i manufatti ivi previsti non sono ammessi in aree prive di fabbricati, si limita a esplicitare un elemento logicamente sotteso alla nozione di pertinenza urbanistica contemplata dall’art. 137 comma 1 lett a) l. r. 65/2014, ossia che deve esistere l’edificio principale al cui servizio il bene accessorio è destinato.
13. In ogni caso, come correttamente osservato dal giudice di primo grado, l’assoggettamento al vincolo di pertinenzialità non è stato dimostrato dai ricorrenti nemmeno dal punto di vista civilistico ai sensi dell’art. 817 c.c., non essendo sufficiente, a tal fine, la mera dichiarazione da parte del notaio della finalità per cui il terreno è stato venduto, ossia quello “di destinarlo ai sensi dell’art 817 c.c. a pertinenza dell’abitazione”: l’effettiva esistenza del vincolo in questione non può essere surrogata da una mera dichiarazione di futura costituzione del vincolo medesimo.
14. Quanto alle ulteriori opere indicate nell’ordinanza di demolizione, è sufficiente richiamare le considerazioni già svolte in ordine alla necessità di una visione complessiva e non atomistica dell’intervento, giacché il pregiudizio recato al regolare assetto del territorio deriva dall’insieme delle opere realizzate nel loro contestuale impatto edilizio (cfr., da ultimo, Cons. Stato, sez. VII 20 aprile 2023 n. 4029, sez. VI 26 luglio 2018 n. 4568).
15. In ultimo giova ricordare che, come rilevato dal giudice di primo grado, le opere sono state installate sul terreno dei ricorrenti anche in assenza di autorizzazione paesaggistica, circostanza che, di per sé sola, è sufficiente per ritenere legittimo l’ordine di demolizione.
16. In conclusione, l’appello è infondato e deve essere respinto.
17. Sussistono giustificati motivi, tenuto conto della peculiarità della controversia, per compensare tra le parti le spese del presente grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare gli appellanti.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 settembre 2023 con l'intervento dei magistrati:
Oberdan Forlenza, Presidente
Giovanni Sabbato, Consigliere
Francesco Guarracino, Consigliere
Carmelina Addesso, Consigliere, Estensore
Ugo De Carlo, Consigliere
