Consiglio di Stato Sez. IV n. 7790 del 25 settembre 2024
Urbanistica.Pianificazione e discrezionalità del Comune
Rientra nella piena discrezionalità del Comune, in sede pianificatoria, la possibilità di imprimere ad una determinata zona un certo regime urbanistico-edilizio. Per tale ragione, la destinazione data dagli strumenti urbanistici alle singole aree del territorio non necessita di apposita motivazione, salvo che particolari situazioni abbiano creato aspettative o affidamenti in favore di privati. All’ampia discrezionalità di cui godono gli enti in sede di pianificazione urbanistica del territorio comunale corrisponde un sindacato giurisdizionale di carattere estrinseco e limitato al riscontro di palesi elementi di illogicità e irrazionalità apprezzabili ictu oculi; a tale sindacato è, viceversa, estraneo l’apprezzamento della condivisibilità delle scelte, profilo appartenente alla sfera del merito. L’onere di motivazione gravante sull’amministrazione in sede di adozione di uno strumento urbanistico è di carattere generale e risulta soddisfatto con l’indicazione dei profili generali e dei criteri che sorreggono le scelte effettuate, senza necessità di una motivazione puntuale e “mirata”, salvo i casi in cui esso incida su zone territorialmente circoscritte, ledendo legittime aspettative.
Pubblicato il 25/09/2024
N. 07790/2024REG.PROV.COLL.
N. 00316/2020 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 316 del 2020, proposto da
Baraldi Umberto di Cardani & C S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Lucia Maggiolo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Comune di Rubiera, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Guglielmo Saporito, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti
Provincia di Reggio Emilia, Fallimento B. U. S.r.l., non costituiti in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna sezione staccata di Parma, sezione prima, n. 00190/2019, resa tra le parti;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Rubiera;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;
Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 18 settembre 2024 il Cons. Carmelina Addesso e uditi per le parti gli avvocati Luca Maggiolo e Guglielmo Saporito;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. La società Baraldi Umberto di Cardani & c. s.r.l. chiede la riforma della sentenza in epigrafe indicata che ha respinto il ricorso proposto per l’annullamento delle delibere di consiglio comunale n.52/2017 e n. 53/2017 con cui sono stati approvati il piano strutturale comunale e il regolamento urbanistico edilizio del Comune di Rubiera.
1.1 Con ricorso di primo grado la ricorrente, proprietaria di un’area sita nel centro abitato di Rubiera, lamentava l’illegittimità dei provvedimenti impugnati, sotto il profilo di carenza di istruttoria e di motivazione, per il mancato cambio di destinazione urbanistica del mappale 744, di proprietà della società, da area commerciale ad area residenziale.
1.2 Il TAR adito respingeva il ricorso, rilevando che: i) il Comune convenuto ha usato correttamente l’ampia discrezionalità di cui dispone in materia di pianificazione urbanistica, dando seguito ad una vocazione direzionale dell’ambito di interesse, così come originariamente stabilito; ii) il criterio assunto dall’amministrazione comunale per valutare le proposte del privato – a fronte di contestazioni generiche e indimostrate – sfugge ad una verifica di legittimità, afferendo al merito delle scelte di pianificazione operate; iii) la denunciata contrazione di edificabilità, da ritenersi conforme a quanto stabilito in generale dalle norme regionali e statali sul corretto uso del territorio e sulla preferenza per la riqualificazione, essendo stata attuata in modo oggettivo ed uniforme, non può ritenersi né illogica né discriminatoria nei confronti delle ricorrenti.
2. Con l’appello in trattazione la società chiede la riforma della sentenza per i seguenti motivi:
I. ECCESSO DI POTERE PER CARENZA DELL’ATTIVITA’ ISTRUTTORIA, ILLOGICITA’ MANIFESTA, INCONGRUENZA E MANCANZA ASSOLUTA DI MOTIVAZIONE. ECCESSO DI POTERE PER CONTRADDITTORIETA’ CON PROVVEDIMENTI PRECEDENTI E MANCANZA ASSOLUTA DI MOTIVAZIONE.
II. ECCESSO DI POTERE, SOTTO ALTRO PROFILO, PER CARENZA DELL’ATTIVITA’ ISTRUTTORIA, ILLOGICITA’ MANIFESTA, MOTIVAZIONE CONTRADDITTORIA. ECCESSO DI POTERE PER CONTRADDITTORIETA’ CON PROVVEDIMENTI PRECEDENTI E MANCANZA ASSOLUTA DI MOTIVAZIONE. VIOLAZIONE DEGLI ARTICOLI 9 COMMA SECONDO, 32 E 42 DELLA COSTITUZIONE.
III. ECCESSO DI POTERE, SOTTO ALTRO PROFILO, PER DISPARITA' DI TRATTAMENTO, PER ILLOGICITA' MANIFESTA, MANCANZA DI MOTIVAZIONE E DI ATTIVITA' ISTRUTTORIA. NULLITA’ DELLA SENTENZA PER DIFETTO DI MOTIVAZIONE.
2.1 Ripropone, infine, la domanda di risarcimento del danno non esaminata dal giudice di primo grado.
3. Si è costituito in giudizio il Comune di Rubiera che ha resistito al gravame.
4. In vista dell’udienza di trattazione entrambe le parti hanno depositato memorie, insistendo nelle rispettive difese.
5. All’udienza di smaltimento del 18 settembre 2024, previa discussione orale, la causa è stata trattenuta in decisione.
6. L’appello è infondato.
7. Con il primo motivo di appello la società ricorrente censura il capo della sentenza di primo grado che ha respinto il primo motivo di ricorso con cui era stata dedotta l’illegittimità degli atti impugnati per carenza di motivazione e di istruttoria.
7.1 Ad avviso dell’appellante, il TAR non ha considerato la giurisprudenza del Consiglio di Stato, e in particolare la sentenza 10 maggio 2012 n. 2710, la quale ha statuito che il potere di pianificazione urbanistica del territorio non è funzionale solo all’ordinato sviluppo edilizio del territorio, ma è volto alla realizzazione di una pluralità di interessi pubblici che trovano il proprio fondamento in valori costituzionalmente garantiti.
7.2 Rileva che, tenuto conto della pluralità di finalità a cui è funzionale l’attività di pianificazione, i provvedimenti impugnati difettano di istruttoria e di motivazione poiché le aree di proprietà, e in particolare il mappale 744, introducono, per posizione ed estensione, un elemento distonico in un ambito a vocazione residenziale, mentre il cambio di destinazione urbanistica avrebbe permesso di conseguire gli obiettivi del PSC ed evitare l’intensificazione dell’esposizione a fattori di grave compromissione della qualità della vita e della salute per i residenti.
7.3 Precisa, inoltre, che il piano di riqualificazione urbanistica originario, la cui convenzione urbanistica è stata stipulata in data 18/03/2003, è rimasto efficace sino al 18/03/2016 per effetto dell’applicazione dell’art. 30, comma 3 bis, d.l. 69/2013 conv. dalla l. 98/2013, che ha prorogato ex lege di 3 anni le convenzioni stipulate prima del 31/12/2012. Per tale ragione, alla data di adozione delle norme del PSC, nonché alla data di presentazione delle osservazioni della ricorrente (01/09/2014), il piano di riqualificazione e la sua convenzione urbanistica erano ancora operativi ed esplicavano piena validità ed efficacia giuridica, sicché, a maggior ragione, il rigetto delle osservazioni andava compiutamente istruito ed adeguatamente motivato, tenuto conto delle legittime aspettative dell’istante e delle finalità di interesse pubblico/privato che l’Amministrazione avrebbe dovuto tenere in considerazione nella redazione del nuovo strumento urbanistico.
7.4 Parimenti censurabile sarebbe la parte della sentenza ove sia afferma che il Comune avrebbe correttamente usato l’ampia discrezionalità di cui dispone in materia di pianificazione urbanistica poiché gli elementi oggettivi dedotti nel ricorso di primo grado dimostrano, invece, l’uso errato di questa ampia discrezionalità e anche la sussistenza di un pregiudizio discriminatorio verso la ricorrente.
8. Il motivo, sostanzialmente riproduttivo del primo motivo di ricorso di primo grado, è infondato.
8.1 Per pacifica giurisprudenza, rientra nella piena discrezionalità del Comune, in sede pianificatoria, la possibilità di imprimere ad una determinata zona un certo regime urbanistico-edilizio. Per tale ragione, la destinazione data dagli strumenti urbanistici alle singole aree del territorio non necessita di apposita motivazione, salvo che particolari situazioni (non ricorrenti nella fattispecie per cui è causa, stante l’intervenuta scadenza della convenzione di lottizzazione) abbiano creato aspettative o affidamenti in favore di privati. (cfr. Cons. Stato sez. IV 14/12/2021 n. 8345 che ha respinto censure di tenore analogo avverso i medesimi provvedimenti della cui legittimità si controverte nell’odierno giudizio). All’ampia discrezionalità di cui godono gli enti in sede di pianificazione urbanistica del territorio comunale corrisponde un sindacato giurisdizionale di carattere estrinseco e limitato al riscontro di palesi elementi di illogicità e irrazionalità apprezzabili ictu oculi; a tale sindacato è, viceversa, estraneo l’apprezzamento della condivisibilità delle scelte, profilo appartenente alla sfera del merito (Cons. Stato, Sez. VII, 02/01/2024, n. 7).
Inoltre, si è precisato che l’onere di motivazione gravante sull’amministrazione in sede di adozione di uno strumento urbanistico è di carattere generale e risulta soddisfatto con l’indicazione dei profili generali e dei criteri che sorreggono le scelte effettuate, senza necessità di una motivazione puntuale e “mirata”, salvo i casi in cui esso incida su zone territorialmente circoscritte, ledendo legittime aspettative. Un legittimo affidamento in ordine alla conservazione dell’attitudine edificatoria di un’area è configurabile esclusivamente in presenza di convenzioni di lottizzazione, accordi di diritto privato intercorsi tra il Comune e i proprietari delle aree, aspettative nascenti da giudicati di annullamento di dinieghi di concessione edilizia o di silenzio - rifiuto su una domanda di concessione o ancora nella modificazione in zona agricola della destinazione di un’area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo (Cons. Stato, Sez. IV, 05/01/2021, n. 135, Sez. IV, 10/02/2022, n. 963).
8.2 Alla luce dei principi sopra richiamati, non può ravvisarsi alcuna illogicità o irragionevolezza nella scelta dell’amministrazione di mantenere immutata la destinazione direzionale già impressa all’area di proprietà dell’appellante né è ravvisabile in capo a quest’ultima un legittimo affidamento nell’auspicato mutamento della destinazione da direzionale a residenziale in sede di adozione del nuovo PSC.
8.3 Le scelte pianificatorie attuate con il PSC sono esaurientemente illustrate nell’elaborato Vol. PS1 “Relazione Illustrativa”, che evidenzia le linee di fondo della pianificazione, improntata al contenimento degli indici edificatori e dell’espansione insediativa a favore della riqualificazione e del recupero dell’esistente (doc. 12, pag. 71 fascicolo primo grado Comune).
Tra gli ambiti di riqualificazione, hanno rilievo gli ambiti ARR (ambiti di riqualificazione residenziale), da riconvertire ad usi prevalentemente residenziali o a funzioni miste residenziali, terziarie, artigianali, a basso impatto ambientale e compatibili con il contesto residenziale.
Con specifico riguardo al comparto della ricorrente, la relazione precisa che “l’ambito ARR ex PRU 17 è immerso in un tessuto a funzione mista residenziale/direzionale, attualmente occupato da una stazione di servizio da delocalizzare. L’ambito rappresenta il secondo stralcio, che non è mai stato convenzionato, del Piano Particolareggiato in corso di attuazione denominato ‘PP Ceramica Ausonia’ che prevedeva per questo stralcio la realizzazione di 2.345 mq di S.U.c. per usi direzionali. L’area-prospiciente la via Emilia- è da trasformare ad usi direzionali, come previsto dal PP originario, ma con potenzialità edificatoria ridotta”.
8.4 Dal piano di riqualificazione urbanistica originario e dalla connessa convenzione urbanistica, di cui l’appellante invoca la perdurante validità, non può discendere alcun affidamento in ordine al cambio di destinazione d’uso poiché tali atti hanno espressamente ad oggetto solo il primo stralcio, in cui era stata inserita tutta la capacità edificatoria del comparto, mentre il secondo stralcio, con capacità edificatoria non residenziale, non è mai stato approvato (doc. 2 e 3 fascicolo primo grado comune e doc. 8 fascicolo primo grado ricorrente).
8.5 La circostanza appena evidenziata priva di fondamento l’assunto difensivo secondo cui l’irrazionalità della scelta pianificatoria troverebbe conferma nel fatto che “ l’ARR8 è l’unico che non prevede alcuna quota residenziale”, poiché, per un verso, la capacità edificatoria del comparto era stata inserita tutta nel primo stralcio, effettivamente attuato, e, per altro verso, la mancata previsione di un incremento della quota di residenzialità in prossimità della sede stradale è coerente con la metodologia di fondo del PSC, esposta nella relazione illustrativa.
8.6 Come osservato dal giudice di primo grado, il Comune ha usato correttamente l’ampia discrezionalità di cui dispone in materia di pianificazione urbanistica, dando seguito ad una vocazione direzionale dell’ambito di interesse, così come originariamente stabilita, mentre le censure dell’appellante impingono profili di merito che sfuggono al sindacato giurisdizionale.
8.7 Per tale ragione, il primo motivo di appello deve essere respinto.
9. Con il secondo motivo di appello la ricorrente censura il capo della sentenza che ha respinto il secondo motivo di ricorso relativo all’incongruità del criterio assunto dall’amministrazione comunale per valutare le proposte dalla stessa formulate in sede procedimentale.
9.1 Deduce che, contrariamente a quanto sostenuto dal TAR, le contestazioni formulate non sono né generiche né indimostrate poiché è indubbio che le proposte avanzate avrebbero recato un evidente miglioramento della qualità della vita per le persone che si sarebbero insediate in quanto l’inquinamento acustico ed atmosferico di un’area fronteggiante la via Emilia (mappale 233), arteria stradale di notevole impatto ambientale, è sicuramente più elevato rispetto a quello di un’area retrostante. A ciò si aggiunge il fatto che la realizzazione di una struttura direzionale, (mappale 744 - area ARR8), inserita in un contesto prettamente residenziale, determinerebbe un incremento del traffico e dell’inquinamento atmosferico, peggiorando la vivibilità e la fruibilità delle aree residenziali circostanti.
10. Il motivo, anch’esso riproduttivo del corrispondente motivo di primo grado, è infondato.
10.1 L’appellante censura il mancato accoglimento della proposta, avanzata in sede procedimentale, di scambio di destinazione residenziale/direzionale tra il mappale 233, posto in adiacenza alla via Emilia, e il mappale 744, posto in arretramento rispetto alla medesima via, sostenendo la maggiore ragionevolezza di siffatta soluzione rispetto a quella recepita nel PSC, in quanto più rispondente all’interesse pubblico sub specie di miglioramento della qualità della vita dei residenti.
10.2 In altri termini, con la doglianza in esame la ricorrente non lamenta un vizio di legittimità, ma evidenzia la maggiore opportunità per l’interesse generale della scelta pianificatoria proposta rispetto a quella adottata dall’ente: di qui l’inammissibilità della censura in quanto direttamente afferente al merito dell’azione amministrativa.
10.3 L’appellante trascura, inoltre, la dimensione generale dell’attività di pianificazione che, attenendo all’ordinario sviluppo del territorio comunale, è incompatibile con la visione particolaristica del singolo lotto.
10.4 Proprio muovendo da siffatta dimensione generale l’amministrazione ha esaminato le osservazioni della società, respingendole in quanto propongono “il trasferimento di cubature edificabili tra ambiti diversi nei quali vanno rispettate le diverse norme di attuazione del PSC (ambito ARR8 con la specifica scheda norma ed ambito AC1 di RUE)” e in quanto “Tali trasferimenti di Sc e richieste di riperimetrazione dell’ambito ARR8 vanificherebbero gli obiettivi di riqualificazione della zona inserita in un contesto a prevalente funzione residenziale la cui progettazione va affrontata in modo unitario ad avvenuto trasferimento del distributore carburanti.” (doc. 26 e 27 deposito primo grado Comune),
10.5 Anche tale censura deve, quindi, essere respinta.
11. Con il terzo motivo di appello la ricorrente censura il capo della sentenza che ha respinto il terzo motivo di ricorso relativo all’illegittimità degli atti impugnati per l’ulteriore riduzione, ad opera del PSC, della potenzialità edificatoria sul secondo stralcio d’intervento (mappale 744), passata dai 2.345 mq di superficie direzionale agli attuali mq. 1.510.
11.1 Lamenta la disparità di trattamento poiché “mentre da un lato l’amministrazione impone una sorta di risarcimento alla collettività, attraverso i meccanismi della perequazione, richiedendo al privato beneficiante del provvedimento di concessione dei diritti edificatori una quota percentuale della valorizzazione dei diritti edificatori stessi, dall’altro non tiene conto della situazione inversa, ossia del risarcimento del privato nel caso in cui venga spogliato dei diritti edificatori in suo possesso”, come accaduto nel caso di specie in cui è stata ridotta la potenzialità edificatoria.
11.2 Precisa, inoltre, che “non si contesta la riduzione della edificabilità, come fatto in sé, che rientra nella disciplina regionale e statale dell’uso del territorio, ma come conseguenza complessiva, delle errate scelte urbanistiche fatte dall’amministrazione comunale, che hanno portato alla progressiva perdita della potenzialità edificatoria nel corso di due decenni”, lamentando gli obblighi di bonifica e gli ulteriori oneri imposti in ordine alla costruzione e alienazione degli alloggi.
11.3 Deduce, infine, la nullità della sentenza perché si basa sul richiamo a un precedente non ancora passato in giudicato, senza chiarirne la sua rilevanza ai fini della fattispecie oggetto del giudizio.
12. La censura è infondata.
12.1 La riduzione della capacità edificatoria del mappale è coerente con la già richiamata metodologica di fondo che ispira il PSC, volto a contenere l’espansione attraverso la riqualificazione dell’esistente.
12.2 In tale scelta non è ravvisabile alcuna disparità di trattamento, atteso che, come osservato dal TAR, l’uniforme contrazione di edificabilità su tutte le aree ex PRU è confermata dal fatto che hanno tutte Ut, (uguale a 0,4%) e, pertanto, la superficie complessiva realizzabile, per tutti i comparti, risulta pari al 40% della superficie territoriale. Per gli ambiti già a destinazione residenziale vigente è stato riconosciuto solo il 50% della SC a destinazione residenziale.
12.3 L’asserita disparità di trattamento non emerge neppure dal raffronto con i meccanismi di perequazione connessi al riconoscimento di diritti edificatori al privato, da cui dovrebbe discendere, ad avviso dell’appellante, una sorta di “perequazione inversa” a favore del privato in caso di compressione delle facoltà edificatorie derivanti da scelte pianificatorie discrezionali. L’ontologica diversità delle fattispecie - quella del privato che vede soddisfatto il proprio interesse all’incremento della capacità edificatoria e quella dell’amministrazione che persegue l’interesse pubblico generale all’ordinato sviluppo urbanistico del territorio - esclude qualunque possibilità di assimilazione o di confronto tra le medesime.
12.4 Del pari inconferente è il richiamo agli obblighi di bonifica imposti alla società, i quali trovano fondamento nell’autorizzazione ambientale prot. 11487 del 28 settembre 1995 (doc. 13), e agli impegni assunti con l’atto d’obbligo del 20 gennaio 2001 (doc. 16) e afferenti alla realizzazione degli alloggi, in quanto si tratta di impegni funzionali all’accesso ai finanziamenti regionali del programma di riqualificazione.
12.5 Quanto all’asserita nullità della sentenza per il richiamo, nella parte finale della stessa, al precedente n. 257/2018, è dirimente osservare che la sentenza citata dal TAR è stata confermata dal Consiglio di Stato con sentenza della quarta Sezione n. 8345 del 14.12.2021, le cui conclusioni, che il Collegio condivide, vanno ribadite anche con riguardo alla fattispecie per cui è causa.
12.6 In quella sede questo Consiglio di Stato ha confermato la legittimità del PSC e del RUE del Comune di Rubiera, rilevando che: i) rientra la piena discrezionalità del Comune, in sede pianificatoria, la possibilità di imprimere ad una determinata zona un certo regime urbanistico-edilizio; ii) le scelte effettuate dall’amministrazione in sede di pianificazione urbanistica costituiscono dunque apprezzamenti di merito sottratti al sindacato di legittimità se non per profili di illogicità ed irragionevolezza; iii) il nuovo piano non riduce in assoluto l’edificabilità del lotto dell’appellante, ma opera in generale su tutto il territorio comunale, riducendo la densità edilizia.
12.7 Sotto distinto e concorrente profilo, giova ancora osservare che, secondo la giurisprudenza, va considerata legittima la tecnica redazionale della sentenza consistente nel richiamo di un precedente giurisprudenziale conferente al caso da decidere in quanto conforme al principio di sinteticità ex art. 3 c.p.a. (cfr., ex multis, Cons. Stato Sez. II, 04/07/2023, n. 6521).
13. In definitiva, anche il terzo motivo deve essere respinto, circostanza che determina la reiezione integrale dell’appello e della domanda di risarcimento del danno già proposta in primo e riformulata in sede di appello.
14. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna l’appellante al pagamento a favore del Comune di Rubiera delle spese del presente grado di giudizio che si liquidano in euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre a spese generali e accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso nella camera di consiglio del giorno 18 settembre 2024, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, del decreto-legge 9 giugno 2021, n. 80, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2021, n. 113, con l'intervento dei magistrati:
Fabio Franconiero, Presidente FF
Giovanni Sabbato, Consigliere
Sergio Zeuli, Consigliere
Carmelina Addesso, Consigliere, Estensore
Giorgio Manca, Consigliere
