Strutture ricettive di campeggio e l'insofferenza della Regione Toscana
(commento critico a D.G.R.T. 16 aprile 2014, n. 313, riportata in appendice)
di Massimo GRISANTI
Come già manifestato in occasione dell'istituzione del “condono sismico” a mezzo della L.R.T. n. 4/2012 (prontamente dichiarata incostituzionale dal Giudice delle Leggi con la sentenza n. 101/2013), alla Regione Toscana proprio non va giù che lo Stato abbia la competenza esclusiva in tema di principi fondamentali del governo del territorio.
Ne è riprova il contenuto della Deliberazione n. 313/2014, qui in commento, con cui – pur di salvare, proprio la Regione Toscana che ad ogni pié sospinto veste i panni della paladina della legalità e della tutela paesaggistica, manifeste lottizzazioni abusive ed altrettanto palesi abusi edilizi e paesaggistici in essere nei campeggi del proprio territorio – la Giunta (presenti il Presidente Enrico Rossi e la docente di architettura Prof. Anna Marson, proponente) ha approvato una <<circolare in merito all'interpretazione della L.R. 42/2000 in rapporto alla L.R. 1/2005 in materia di strutture amovibili posizionate nei campeggi, con riferimento all'impatto sulla disciplina regionale dell'art. 41 comma 4 del decreto legge 69/2013 (convertito con modificazioni in L. 98/2013)>> nella quale l'Organo regionale intende rispondere “alla necessità di chiarire quali siano i profili ordinamentali entro i quali vanno inquadrate le attività dirette all'installazione dei manufatti amovibili destinati all'attività di soggiorno e pernottamento all'interno delle strutture ricettive all'aperto, quali i campeggi; in particolare, si fa riferimento alle strutture installate dai clienti stagionali a corredo della propria roulotte o camper (accessori quali le verande in legno, i telai metallici di supporto ai teloni ombreggianti, i cucinotti) e a quelle installate dal gestore e messe a disposizione dei clienti sprovvisti di mezzi di pernottamento (case mobili).”.
Per quanto riguarda le strutture accessorie dei camper e delle roulottes, la Regione conclude con l'affermare che può permanere nella piazzola, per tutto l'anno, un cucinotto “laddove consista in un piccolo manufatto privo dei caratteri edilizi, destinato ad accogliere i fornelli, le stoviglie e le derrate alimentari di quotidiano utilizzo da parte del campeggiatore”.
Una conclusione del tutto contraddittoria giacché le dimensioni sono indeterminate, ma dalla quale, principalmente, si evince una sempre più manifesta difficoltà di apprendimento dell'elemento caratterizzante l'intervento di nuova costruzione fissato, con disposizione statale di principio dell'art. 3 del D.P.R. n. 380/2001, ovverosia l'assenza di qualsivoglia indizio di temporaneità dell'installazione (da non confondersi con la periodicità, vedi infra TAR Toscana, n. 681/2014). Da qui la ritenuta illegittimità della circolare.
Per quanto riguarda le case mobili le conclusioni della circolare sono ancor più strabilianti.
Invero, vi è scritto che “la permanenza delle case mobili (se del caso) per l'intero periodo di permanenza del campeggio è diretta comunque a soddisfare un'esigenza meramente temporanea, perché tale esplicitamente considerata dalla normativa di settore”.
Innanzitutto, se l'esigenza (quanto è richiesto da un normale e funzionale svolgimento) da soddisfare è quella del proprietario o del gestore del campeggio, non è certamente temporanea, visto che mal che vada è ricorrente per ogni periodo estivo: se poi dell'esigenza se ne permette il soddisfacimento per l'intero periodo di permanenza del campeggio (nel senso di sfruttamento dell'area sine die), ecco che la Regione Toscana sembra voler offrire un'esimente comportamentale, di possibile rilevanza penale, ai dirigenti comunali che non intendono ordinare la sospensione delle lottizzazioni abusive in corso (magari per non fare torto ai politici locali che difendono gli interessi di operatori turistici non rispettosi della legge).
Di contro, se l'esigenza (richiesta pretensiosa, non sempre legittima, fatta valere nei confronti di altri) da soddisfare fosse quella del prossimo, si arriverebbe, così, a privilegiare i capricci, o i desideri, delle persone rispetto all'ordinato assetto del territorio e alla tutela dell'ambiente. In tal caso la stabile permanenza della casa mobile, per la Regione, non sarebbe nuova costruzione fintanto esistano soggetti esigenti o vi sia la possibilità che ne esistano. A tal proposito è meglio non commentare oltre, e tacere.
Faccio solamente notare che il TAR Toscana, con la fresca sentenza n. 681 del 2/5/2014 ha stabilito che costituisce nuova costruzione un container posato sul suolo, perché stabile nel tempo, ancorché utilizzato periodicamente.
Se poi la Regione Toscana pensasse che poiché l'installazione di roulotte, camper e case mobili sia sempre permessa perché ciò è previsto dalla normativa settoriale in tema di turismo (cfr. art. 1 D.P.R. 380/2001), anche a titolo permanente e senza alcuna comparazione con le esigenze di tutela dei valori costituzionalmente protetti, staremo a vedere come si esprimerà la Corte Costituzionale chiamata a pronunciarsi, a tal riguardo, dal TAR Campania, Salerno, con ordinanza n. 283/2014.
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Scritto il 07/05/2014
APPENDICE
DELIBERAZIONE 16 aprile 2014, n. 313
Approvazione circolare in merito all’interpretazione del l.r. 42/2000 in rapporto alla l.r. 1/2005 in materia di strutture amovibili posizionate nei campeggi, con riferimento all’impatto sulla disciplina regionale dell’art. 41 comma 4 del decreto legge 69/2013 (convertito con modificazioni in L. 98/2013).
LA GIUNTA REGIONALE
Visto l’articolo 2 comma 2 lettera a) della legge regionale 8 gennaio 2009, n.1 (Testo unico in materia di organizzazione e personale), che attribuisce agli organi di direzione politica l’adozione di atti di indirizzo applicativo degli atti normativi;
Vista la legge regionale 23 marzo 2000, n. 42 (Testo unico delle leggi regionali in materia di turismo) ed in particolare l’art. 29 comma 2;
Visto il regolamento regionale 23 aprile 2001, n. 18/R (Regolamento di attuazione del Testo unico delle leggi regionali in materia di turismo) ed in particolare l’art.23 comma 4 e l’art.26 comma 2;
Vista la legge regionale 3 gennaio 2005, n. 1 (Norme per il governo del territorio) ed in particolare l’art. 78 comma 1 lettera b);
Visto altresì l’art. 41 comma 4 del decreto legge 69/2013 – convertito con modificazioni in legge 98/2013 – che ha modificato l’art. 3 comma 1 lettera e.5) del DPR 380/2001 (Testo unico in materia edilizia);
Considerato che il Consiglio regionale - in data 26 febbraio u.s. - ha approvato la mozione n.753 in merito all’interpretazione della l.r. 42/2000 in rapporto alla l.r. 1/2005 sul tema dei campeggi, con la quale – tra l’altro - si impegna la Giunta regionale a presentare una proposta di legge di interpretazione autentica delle succitate norme legislative per quanto concerne le procedure da adottare per l’installazione di unità di pernottamento e loro accessori all’interno dei campeggi;
Ritenuto di condividere quanto espresso nella citata mozione, che conferma quanto acquisito dalle strutture della Giunta circa la necessità e l’urgenza di fornire agli enti locali indirizzi applicativi in ordine alla normativa inerente le tematiche ivi rappresentate;
Considerato che compete ai Comuni disciplinare, nell’ambito dei propri strumenti urbanistici le trasformazioni territoriali, ivi comprese le destinazioni a campeggio, definendone condizioni e limiti in relazione agli effetti sulle risorse essenziali del territorio, nonché le condizioni per il migliore inserimento degli interventi nel contesto paesaggistico in coerenza con le disposizione del PIT;
Rilevato che è attualmente all’esame del Consiglio regionale la proposta di legge di iniziativa della Giunta regionale 8 ottobre 2013 n. 282 “Norme per il governo del territorio”, destinata a sostituire integralmente la l.r.1/2005;
Rilevato altresì che la stessa Giunta ha presentato - con P.di L. n. 1 del 28 gennaio 2014 – alcuni emendamenti alla P.di L. n. 282, tra i quali quello finalizzato alla riproduzione del testo della normativa statale di cui al succitato art. 41 comma 4 del decreto legge 69/2013;
Ritenuto pertanto opportuno, nelle more dell’approvazione da parte del Consiglio regionale della nuova legge in materia di governo del territorio, anziché presentare - secondo quanto sollecitato dalla mozione - un’apposita proposta di legge di interpretazione autentica, che per tradursi in legge necessita di tempi incompatibili con l’urgenza a provvedere e comunque riguarderebbe disposizioni legislative destinate ad una prossima abrogazione, perseguire il medesimo obiettivo tramite l’approvazione di una circolare interpretativa;
Visto il parere favorevole del CTD, espresso nella seduta del 10 aprile 2014;
A voti unanimi
DELIBERA
- di approvare la “Circolare in merito all’interpretazione della l.r. 42/2000 in rapporto alla l.r. 1/2005 in materia di strutture amovibili posizionate nei campeggi, con riferimento all’impatto sulla disciplina regionale dell’art. 41 comma 4 del decreto legge 69/2013 (convertito con modificazioni in L. 98/2013)” in allegato A), quale parte integrante e sostanziale del presente atto.
Il presente atto è pubblicato integralmente sul BURT ai sensi degli articoli 4, 5 e 5 bis della l.r. 23/2007 e sulla banca dati degli atti amministrativi della Giunta regionale ai sensi dell’art. 18 della l.r. 23/2007.
SEGUE ALLEGATO
Circolare in merito all’interpretazione della l.r.42/2000 in rapporto alla l.r.1/2005 in materia di strutture amovibili posizionate nei campeggi, con riferimento all’impatto sulla disciplina regionale dell’art 41 comma 4 del decreto legge 69/2013 (convertito con modificazioni in L. 98/2013)
La presente circolare risponde alla necessità di chiarire quali siano i profili ordina mentali entro i quali vanno inquadrate le attività dirette all’installazione dei manufatti amovibili destinati all'attività di soggiorno e pernottamento all'interno delle strutture ricettive all’aperto, quali i campeggi; in particolare, si fa riferimento alle strutture installate dai clienti stagionali a corredo della propria roulotte o camper (accessori quali le verande in legno, i telai metallici di supporto ai teloni ombreggianti, i cucinotti) e a quelle installate dal gestore e messe a disposizione dei clienti sprovvisti di mezzi di pernottamento (case mobili).
Le questioni attinenti alle due tipologie di strutture, pur avendo implicazioni comuni, vanno affrontate separatamente:
a) “accessori” dei mezzi di pernottamento
Occorre innanzitutto rilevare che la normativa regionale fa riferimento agli “accessori” unicamente al comma 4 dell’art.23 del Reg. 18/R/2001 (regolamento di attuazione del T.U. sul turismo) ove si stabilisce che “Nei periodi di chiusura della struttura ricettiva, il Comune può autorizzare lo stanziamento [rectius: stazionamento], nelle piazzole e nei parcheggi, dei mezzi di pernottamento di proprietà dei clienti e dei relativi accessori”.
La normativa regionale non contiene una definizione di cosa debba intendersi per “accessori”.
Nel silenzio della norma, occorre pertanto far riferimento all’accezione del termine che è consueta nel contesto socio-economico che gli è proprio, ovvero quello del settore commerciale di vendita di attrezzature ed articoli per il campeggio.
In tale ambito si intende per “accessori” relativi ai campers ed alle roulottes le installazioni, facilmente smontabili, che vanno ad aggiungersi ai componenti essenziali del veicolo, accrescendone la funzionalità: vi rientrano quindi i cucinotti e le verande.
E’ però da sottolineare che, per esser considerate accessori, tali strutture devono essere configurabili come complementari al mezzo di pernottamento (roulotte o camper), che deve rimanere il “manufatto” più rilevante ai fini del soggiorno turistico.
Tale non può esser considerata una cd. veranda rigida, consistente in una vera e propria "stanza" in legno (od altro materiale rigido) antistante la roulotte, laddove essa sia di dimensioni maggiori della roulotte stessa.
Per contro, è da considerare tale un cucinotto, laddove consista in un piccolo manufatto privo dei caratteri edilizi, destinato a contenere i fornelli, le stoviglie e le derrate alimentari di quotidiano utilizzo da parte del campeggiatore.
E’ appena il caso di rilevare come il posizionamento di tali manufatti non solo non deve essere accompagnato da opere edilizie, quali strutture di fondazione, ma neppure da opere di urbanizzazione, quali la realizzazione di allacci fognari, condotte di acqua, linee elettriche, etc., che devono pre-esistere a servizio delle piazzole autorizzate, come conseguenza del permesso di costruire che riguarda l’area destinata a campeggio.
b) “case mobili”
Riguardo a tali strutture occorre preliminarmente rilevare che l’art 29 comma 2 della l.r. 42/2000 (T.U. in materia di turismo) stabilisce che:
“E' consentita in non più del 40 per cento delle piazzole l'installazione di strutture temporaneamente ancorate al suolo per l'intero periodo di permanenza del campeggio nell'area autorizzata, allestite dal titolare o gestore e messe a disposizione degli ospiti sprovvisti di mezzi propri di pernottamento.”.
Il regolamento di attuazione della l.r. succitata – all’art. 26 comma 2 - specifica che:
“Nei campeggi le caratteristiche dell’ancoraggio delle strutture temporaneamente ancorate al suolo devono consentire, qualora la destinazione dell’area non sia più a campeggio, la loro rimozione e il ripristino delle condizioni naturali del sito. È consentito l’allacciamento di tali strutture agli impianti di presa d’acqua, scarico, elettricità, purché realizzati con attacchi smontabili.”.
Secondo la normativa regionale in materia di turismo, dunque, rientra nella categoria delle strutture temporanee ogni manufatto caratterizzato da amovibilità in considerazione non solo dell’elemento oggettivo delle caratteristiche degli ancoraggi e degli allacciamenti, ma anche di quello funzionale della mancanza di illimitatezza temporale.
Tale elemento funzionale è rilevabile dalla succitata previsione di legge, che collega la durata delle strutture temporanee a quella del campeggio, imponendo quindi un limite massimo alla loro permanenza.
L’elemento della temporaneità della struttura assume altresì rilevanza nella legge regionale n.1/2005 sul governo del territorio, il cui art. 78 disciplinante le “Trasformazioni urbanistiche ed edilizie soggette a permesso di costruire” recita (per quanto qui interessa):
“1. Sono considerate trasformazioni urbanistiche ed edilizie soggette a permesso di costruire, in quanto incidono sulle risorse essenziali del territorio:
omissis
b) l'installazione di manufatti, anche prefabbricati e di strutture di qualsiasi genere, quali roulotte, camper, case mobili, imbarcazioni, che siano utilizzati come abitazioni, ambienti di lavoro, oppure come depositi, magazzini e simili, e che non siano diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee, quali esplicitamente risultino in base alle vigenti disposizioni; “.
Sulla base di queste premesse, si può affermare che la pertinente normativa in materia di turismo sia in sintonia con quanto stabilito dalla normativa in materia di governo del territorio, in quanto offre il riferimento normativo, richiesto dalla legge sul governo del territorio, necessario ad affermare che la permanenza delle case mobili (se del caso anche) per l'intero periodo di permanenza del campeggio è diretta comunque a soddisfare un’esigenza meramente temporanea, perché tale esplicitamente considerata dalla specifica normativa di settore.
Alla luce di queste considerazioni vertenti sulla corretta interpretazione del combinato disposto delle normative regionali, occorre anche affrontare la questione dell’impatto su quest’ultime della più recente normativa statale.
La disposizione statale che ha ingenerato difformità interpretative da parte dei Comuni chiamati ad applicare la normativa in materia è stata introdotta dall’art 41 comma 4 del decreto legge 69/2013 (convertito con mod. in L. 98/2013) che ha modificato l’art.3 “Definizioni degli interventi edilizi” del Testo unico in materia edilizia (D.P.R. 380/2001), con l’effetto che, ad oggi, sono da considerarsi interventi di nuova costruzione “l'installazione di manufatti leggeri, anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere, quali roulottes, campers, case mobili, imbarcazioni, che siano utilizzati come abitazioni, ambienti di lavoro, oppure come depositi, magazzini e simili, e che non siano diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee ancorché siano installati, con temporaneo ancoraggio al suolo, all'interno di strutture ricettive all'aperto, in conformità alla normativa regionale di settore, per la sosta ed il soggiorno di turisti;” [lettera e.5) del comma 1].
Tale disposizione, benché la sua formulazione non sia di agevole lettura, pare non confutare quanto stabilito dalle citate leggi regionali.
Infatti, dalla relazione al disegno di legge n.1248, di conversione del D.L.69/2013, emerge che “con le disposizioni (...) si intende (...) chiarire meglio la portata di alcune norme applicate in relazione all’attività di collocazione di allestimenti mobili di pernottamento e relativi accessori, temporaneamente ancorati al suolo, all’interno di strutture ricettive all'aperto per la sosta ed il soggiorno di turisti, in modo da risolvere alcune questioni interpretative sorte nell’applicazione concreta delle stesse, suscettibili di ostacolare l’attività delle strutture ricettive per turisti all’aperto. In particolare, facendo riferimento a normative di settore contenute in diverse leggi regionali, con le norme in questione si precisa che la realizzazione di tali allestimenti mobili non necessita di permesso di costruire, laddove detta collocazione sia effettuata in conformità alle leggi regionali applicabili e al progetto già autorizzato con il rilascio del permesso di costruire per le medesime strutture ricettive.”
