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TAR Abruzzo (AQ) Sez. I n. 323 de 21 settembre 2020
Urbanistica.Programmi integrati d’intervento

Ai sensi dell’art. 16 della L. 17/02/1992, n. 179, al fine di riqualificare il tessuto urbanistico, edilizio ed ambientale, i comuni promuovono la formazione di programmi integrati. Detti programmi sono realizzati con il possibile concorso di più operatori e risorse finanziarie pubblici e privati e possono anche porsi in contrasto con le previsioni della strumentazione urbanistica. Detti programmi integrati d'intervento configurano nuovi strumenti urbanistici di valenza programmatica ed attuativa ad un tempo, anche in variante al p.r.g., ai piani attuativi ed ai regolamenti edilizi e perseguono finalità di riqualificazione urbanistica, edilizia e ambientale e di coordinamento

Pubblicato il 21/09/2020

N. 00323/2020 REG.PROV.COLL.

N. 00264/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Abruzzo

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 264 del 2012, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Italia Nostra Onlus, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Fausto Corti, con domicilio eletto presso il suo studio in L'Aquila, via Garibaldi n. 62;

contro

Comune di Atri, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Lorenzo Del Federico, con domicilio eletto presso lo studio Francesca Miconi in L'Aquila, via Ripa - Vallesindola di Bagno;
Green S.p.A.ce S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Claudio Angelone, Fabrizio Foglietti, con domicilio eletto presso lo studio Fabrizio Foglietti in L'Aquila, via Corradino Giacobbe,2 - Paganica;

per l'annullamento

i. della delibera n. 43 del 24 settembre 2011 del Consiglio Comunale di Atri, pubblicata mediante affissione all'Albo Pretorio in data dall' 11.10.2011 e divenuta esecutiva in data 21.10.2011, avente ad oggetto "Variante parziale al PPCS in conseguenza di accordi per la realizzazione di programmi urbani - Controdeduzioni alle osservazioni e contestuale approvazione della variante PCCS", in relazione alla approvazione in via definitiva del progetto redatto dalla ditta Green Space per la "demolizione e ricostruzione" dell'ex Consorzio agrario e alla relativa variante al PPCS e, quindi, ai punti n. 2), 3) e 4) del deliberato;

ii. della delibera n. 59 del 26 novembre 2011 del Consiglio Comunale del Comune di Atri, avente ad oggetto "Convalida delibera C. C. n. 43 del 24.09.2011'';

nonché, per quel che occorrere possa, della delibera n. 8 del 5 aprile 2011 del Consiglio comunale di Atri, avente ad oggetto "Accordi per la realizzazioni di programmi urbani. Approvazione progetti definitivi di opere private del Centro storico, ambito I, con contestuale adozione di variante al PPCS", in relazione alla approvazione del progetto redatto dalla ditta Green Space per la "demolizione e ricostruzione" dell'ex Consorzio agrario e alla relativa variante al PPCS, e di ogni altro provvedimento preordinato, presupposto, connesso e/o consequenziale, anche allo stato non conosciuto.


Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Atri e di Green S.p.A.ce S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 settembre 2020 il dott. Giovanni Giardino e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO e DIRITTO

1.§- Con memoria di costituzione del 2 maggio 2012 l’Associazione Italia Nostra Onlus si è costituita in giudizio innanzi a questo Tribunale a seguito dell’istanza di trasferimento del ricorso straordinario in sede giurisdizionale proposta dall’Amministrazione resistente e dalla società controinteressata, Green Space s.r.l..

La ricorrente ha impugnato la delibera n. 43 del 24 settembre 2011 del Consiglio Comunale con cui, tra l’altro, è stato approvato il progetto della ditta Green Space per la demolizione e ricostruzione dell'ex Consorzio agrario e la relativa variante al PPCS, la delibera n. 59 del 26 novembre 2011 del Consiglio Comunale di convalida della predetta delibera C. C. n. 43 del 24.09.2011, nonché, per quel che occorrere possa, la delibera n. 8 del 5 aprile 2011 del Consiglio comunale di Atri, avente ad oggetto "Accordi per la realizzazioni di programmi urbani. Approvazione progetti definitivi di opere private del Centro storico, ambito I, con contestuale adozione di variante al PPCS", recepita in sede di approvazione della citata deliberazione di C.C. n. 43/2011.

L’impugnazione è affidata alla denuncia delle seguenti rubriche:

1.1.§- Con il primo ordine di censure, si espongono vizi di violazione e falsa applicazione dell'art. 21 nonies della L. 241/1990 per carenza di presupposti e di istruttoria, nonché difetto di motivazione. L’Amministrazione con la gravata delibera n. 59/2011 avrebbe convalidato la precedente delibera C. C. n. 43 del 24.09.2011, adottata con la partecipazione e votazione di un consigliere comunale che avrebbe dovuto astenersi ai sensi dell’art. 78, comma 2 del TUEL, senza aver tuttavia provveduto a discutere ed esaminare nuovamente il merito della questione.

1.2. §- Con il secondo motivo si deduce violazione di legge e di regolamento, difetto di istruttoria e di motivazione della delibera n. 43/ 2011 e della delibera n. 8 del 05.04.2011, nonché eccesso di potere per sviamento e difetto di motivazione. Le gravate delibere, nella parte in cui approvano il progetto presentato dalla ditta Green Space, andrebbero a soddisfare prevalenti interessi privati con esclusiva finalità edilizia privata. Inoltre, la motivazione addotta, inerente alla asserita situazione di degrado, sarebbe del tutto apodittica e non troverebbe riscontro documentale e nella realtà dei fatti.

1.3.§- Con il terzo motivo si lamenta violazione e falsa applicazione di legge e di regolamento con riferimento al D.M. 18.12.1975, recante le norme tecniche aggiornate relative all’edilizia scolastica, all’art. 9 del D.M. 02.04.1968 n. 1444 ed al punto 14 del Regolamento edilizio del Comune di Atri.

L’edificio oggetto del progetto non rispetterebbe le distanze che il D.M. 18.12.1975 prevede con riferimento alla scuola materna, inoltre la parete posta a nord della nuova costruzione non sarebbe conforme alle previsioni di cui all'art. 9 del D.M. 02.04.1968 n. 1444, mentre una gradinata di ingresso sarebbe posizionata a meno di mt. 3 dal confine con la proprietà comunale in violazione dell'art. 48, punto 14, del Regolamento edilizio del Comune di Atri.

Si è costituito in giudizio il Comune di Atri chiedendo dichiararsi in via principale la cessazione del contendere o, comunque, il sopravvenuto difetto di interesse e, in subordine, il rigetto del ricorso perché inammissibile e, comunque, infondato nel merito.

Si è costituita in giudizio la controinteressata Green Space s.r.l. deducendo l'inammissibilità del ricorso e, in subordine, la sua infondatezza nel merito.

2.§- Con ricorso per motivi aggiunti notificato in data 10.10.2012, l’Associazione Italia Nostra Onlus ha impugnato la delibera del Consiglio comunale di Atri n. 23 del 30.05.2012 con cui è stato riapprovato il progetto della Green Space S.r.l. e disposta la variante al Piano particolareggiato del Centro Storico limitatamente al comparto 11, (pubblicata sull'Albo Pretorio il 4.05.2012 e sul BURA n. 37 del 04.07.2012), ed ha reiterato l’impugnazione delle delibere n. 43 del 24.09.2011, n. 59 del 26.11.2011 e n. 8 del 05.04.2011 del Consiglio comunale di Atri. Ha impugnato, altresì, l'art. 22 delle NTA del Piano regolatore del Comune di Atri nella parte in cui prevede per gli edifici commerciali di nuova costruzione nel centro storico una deroga alle quantità di parcheggi privati imposti dall'art. 41-sexies L.17.08.1942, n. 1150.

Il ricorso per motivi aggiunti è affidato alla denuncia delle seguenti rubriche:

2.1.§- Con il primo ordine di censure, si espongono vizi di violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della L. n. 380/2001. Secondo le deduzioni di parte ricorrente, l’Amministrazione resistente avrebbe dato origine ad una nuova tipologia di intervento edilizio non riconducibile a nessuna delle fattispecie tipologicamente contemplate dalla predetta legge e, segnatamente, né alla tipologia della "ristrutturazione edilizia" in quanto si prevede un aumento di dimensioni dell’edificio, né a quella della "nuova costruzione" perché l'edificio medesimo conserverebbe le caratteristiche favorevoli della costruzione demolita.

2.2. §- Con il secondo motivo si deduce violazione dell'art. 5, D.L. 1444/68 in materia di "Rapporti massimi tra gli spazi destinati agli insediamenti produttivi e gli spazi pubblici destinati alle attività collettive, a verde pubblico o a parcheggi", per contrarietà all'interesse pubblico. Il progetto approvato con le gravate delibere non destinerebbe alcuna superficie a parcheggi pubblici per le superfici commerciali in contrasto con la predetta norma statale imperativa.

2.3.§- Con il terzo motivo si lamenta violazione dell'art. 41-sexies L. 17.08.1942 n. 1150 in materia di parcheggi privati ed eccesso di potere per sviamento dall'interesse pubblico. Il progetto non destinerebbe inoltre alcuna superficie a parcheggi privati per il commerciale in violazione dei limiti imposti dalla L. 1150/42.

2.4.§- Con il quarto motivo si deduce violazione dell'art. 3, D.M. n. 1444/1968, per eccesso di potere per sviamento dall'interesse pubblico. Il progetto non contemplerebbe il reperimento degli spazi pubblici previsti dal DM 1444/6 ovvero degli "spazi di sosta o di parcheggio" e degli "spazi di verde attrezzato".

2.5.§- Il quinto ordine di censure espone vizi di violazione degli artt. 1, lett. g) e 2.12 delle Norme tecniche di attuazione del PRG del Comune di Atri. Il progetto risulterebbe illegittimo anche sotto il profilo del calcolo dei parcheggi privati per le superfici residenziali in quanto sarebbe stato omesso di considerare nel calcolo dei parcheggi pubblici una superficie prevista dalle NTA, ovvero quella dei locali sottotetto del fabbricato.

2.6.§- Con il sesto ed ultimo ordine di censure, si espongono vizi di violazione dell'art. 3, D.M. 18 dicembre 1975. Il progetto non rispetterebbe il limite di m. 12 posto dall'art. 3 del D.M. 18 dicembre 1975 tra le pareti contenenti le finestre degli spazi ad uso didattico e le pareti opposte di altri edifici, atteso che la distanza tra lo spigolo dell'edifico scolastico e lo spigolo del costruendo edificio della Green Space sarebbe inferiore al predetto limite.

Con successiva memoria il Comune di Atri ha chiesto che venga dichiarata cessata la materia del contendere o, comunque, accertato il sopravvenuto difetto di interesse con riferimento a tutti gli atti precedenti all’approvazione della delibera del Consiglio comunale n. 23 del 30.05.2012, giacché dalla stessa abrogati espressamente, e in ogni caso, ha insistito per il rigetto del ricorso per motivi aggiunti in quanto inammissibile e/o comunque infondato nel merito.

In prossimità dell’udienza di trattazione la società Green Space s.r.l. ha presentato memoria insistendo per l’accoglimento delle proprie conclusioni.

All’udienza pubblica del 17 settembre 2020 la causa è stata trattenuta in decisione

3.§- Preliminare all’esame del merito è la delibazione della eccezione di improcedibilità del ricorso introduttivo sollevata dall’Amministrazione resistente e dalla controinteressata.

L’eccezione è meritevole di positivo apprezzamento.

Secondo quanto diffusamente illustrato nella documentazione in atti, con deliberazione di C.C. n. 23 del 30.05.2012 l’Amministrazione comunale ha abrogato in parte qua sia la delibera di C.C. n. 43 del 24.09.2011, relativamente al progetto Green Space S.r.l., sia la successiva delibera di C.C. n. 59 del 26.11.2011 di convalida della prima, entrambe oggetto di impugnazione con il gravame principale. La deliberazione di C.C. n. 23 del 30.05.2012 ha, inoltre, a seguito di nuova valutazione dell’interesse pubblico, confermato la variante al P.P.C.S. già approvata con deliberazione n. 8 del 5.4.2011.

L’intervenuta abrogazione delle predette delibere nn. 43 e 59 del 2011 e la conferma della deliberazione n. 8 del 5.4.2011 hanno comportato il sopravvenuto difetto di interesse ad ottenere l’annullamento delle stesse.

Ne consegue l’improcedibilità del ricorso principale.

4.§- Sempre in via preliminare il Collegio deve esaminare le eccezioni di inammissibilità e di irricevibilità del ricorso per motivi aggiunti sollevate dalla controinteressata.

Entrambe le eccezioni sono fondate.

4.1.§- Con deliberazione di Giunta Municipale n. 75 del 4.7.2012 il Comune di Atri, ritenendo ammissibile l’iniziativa promossa dalla Green Space s.r.l., ha approvato l’accordo di programma in conformità al progetto approvato in via definitiva con deliberazione di C.C. n. 23 del 30.05.2012 cui ha fatto seguito la sottoscrizione della relativa convenzione, il rilascio del permesso di costruire e la realizzazione dell’opera che è stata definitivamente ultimata.

Detta deliberazione ed i successivi atti non hanno tuttavia costituito oggetto di impugnativa da parte della ricorrente. Né, tantomeno, può ritenersi che l’annullamento della deliberazione di C.C. n. 23 del 30.05.2012 possa determinare con diretto effetto caducante l’annullamento dei predetti atti che hanno, invero, autonoma valenza e non sono legati alla prima da un nesso di interdipendenza e di condizionamento.

Di talchè l’eventuale accoglimento del ricorso non arrecherebbe alcun vantaggio alla parte ricorrente a fronte di un progetto già realizzato in virtù di atti i cui effetti si sono consolidati nel tempo.

Ne consegue l’improcedibilità del ricorso per motivi aggiunti.

4.2.§- Appare fondata, altresì, la censura di irricevibilità del ricorso per motivi aggiunti per tardiva impugnazione della deliberazione di C.C. n. 23 del 30.05.2012.

Detta delibera è stata affissa all’albo pretorio il 4.6.2012 ed è divenuta esecutiva il 14.6.2012 mentre la notifica dei motivi aggiunti è avvenuta 10.10.2012, ben oltre il termine di decadenza posto dall’art. 41 comma 2 CPA.

Il termine per impugnare la suddetta deliberazione è iniziato a decorrere dalla scadenza del termine di pubblicazione della stessa sull’albo pretorio allorchè questa è divenuta esecutiva ed efficace e non da quello di pubblicazione sul BURAT.

5.§- Anche se si volesse prescindere da tali assorbenti profili di rito, il ricorso per motivi aggiunti è, comunque, infondato nel merito.

5.1.§- Con il primo motivo, parte ricorrente deduce che poiché l’intervento progettuale proposto dalla Green Space s.r.l. è stato qualificato come “nuova costruzione” ai sensi dell’art.3 della L. n. 380/2001, lo stesso avrebbe dovuto sottostare alle previsioni di carattere generale del Piano regolatore in materia di nuova costruzione.

La censura è priva di pregio giuridico.

Ai sensi dell’art. 16 della L. 17/02/1992, n. 179, al fine di riqualificare il tessuto urbanistico, edilizio ed ambientale, i comuni promuovono la formazione di programmi integrati. Detti programmi sono realizzati con il possibile concorso di più operatori e risorse finanziarie pubblici e privati e possono anche porsi in contrasto con le previsioni della strumentazione urbanistica.

E’ stato infatti rimarcato in giurisprudenza che i programmi integrati d'intervento" di cui all'art. 16 l. 17 febbraio 1992 n. 179, configurano nuovi strumenti urbanistici di valenza programmatica ed attuativa ad un tempo, anche in variante al p.r.g., ai piani attuativi ed ai regolamenti edilizi e perseguono finalità di riqualificazione urbanistica, edilizia e ambientale e di coordinamento (T.A.R. Emilia-Romagna Bologna Sez. I, 14/01/1999, n. 22).

Tale tipologia di strumento urbanistico trova a livello regionale la sua disciplina nell’art. 30 bis della L.R. n. 18/1983. Il successivo art. 30 ter della predetta legge regionale abruzzese si occupa dei Programma di recupero urbano a cui estende in parte la regolamentazione di cui all’art. 30 bis, recependo il disposto di cui ai commi 2 e 3 dell'art. 11 della legge n. 493 del 1993 che ha introdotto l'istituto dei programmi di recupero urbano.

Ebbene, il progetto proposto dalla Green Space s.r.l. è riconducibile all'ambito dei programmi di recupero urbano e dei programmi integrati d'intervento previsti dalle sopracitate normative e, in quanto tale, è stato approvato in variante agli strumenti urbanistici comunali vigenti.

Inoltre, l’immobile oggetto di intervento era classificato nel P.P.C.S. nella categoria di quelli destinati a ristrutturazione totale per i quali il medesimo consentiva incrementi volumetrici.

Ne consegue l’infondatezza della censura qui dedotta.

5.2.§- Per ragioni di connessione e di carattere logico-sistematico devono essere esaminati congiuntamente il secondo ed il quarto motivo del ricorso incidentale.

Entrambi i motivi sono infondati.

L'art.5 del DM del 1968 detta disposizioni per il rispetto di standards nelle zone destinate agli insediamenti produttivi di cui alla lettera D) e per quelle destinate ad insediamenti di carattere commerciale e direzionale nell’ambito delle zone A) e B).

Gli insediamenti produttivi di carattere commerciale e dirigenziale sono accomunati dall'art. 5, D.M. 2 aprile 1968 n. 1444 sotto il profilo di servizi della residenza, vale a dire per i rapporti tra spazi coperti e spazi pubblici da destinare alle attività collettive, a verde pubblico e a parcheggio, pur essendo tali insediamenti distinti dal punto di vista funzionale e logistico, <considerato che i primi sono tendenti a soddisfare esigenze di carattere commerciale ed i secondi mirano a soddisfare esigenze di tipo direzionale e professionale (come ad esempio studi ed uffici)> (T.A.R. Liguria Genova Sez. I Sent., 25/02/2015, n. 220; T.A.R. Puglia Bari Sez. II, 10/05/2004, n. 2130).

L’art. 5, pertanto, non appare applicabile ad un intervento edilizio che, come nel caso di specie, non presenta la connotazione complessiva né di un intervento produttivo né di tipo direzionale.

Di poi, con specifico riferimento alle deduzioni contenute nel quarto motivo, posto che la previsione normativa correttamente applicabile alla fattispecie in esame è quella di cui all’art. 3 del predetto D.M. n. 1444/1968, si deve rilevare che i rapporti indicati nella norma testè indicata possono essere derogati dal Comune alle condizioni previste dagli artt. 4 e 6 dello stesso decreto. Infatti, nelle Zone A), come quella in cui ricade l’intervento edilizio in argomento, l'amministrazione comunale, qualora dimostri l'impossibilità - per mancata disponibilità di aree idonee, ovvero per ragioni di rispetto ambientale e di salvaguardia delle caratteristiche, della conformazione e delle funzioni della zona stessa - di raggiungere le quantità minime di cui al precedente art. 3, deve precisare come siano altrimenti soddisfatti i fabbisogni dei relativi servizi ed attrezzature.

A tal riguardo, si deve considerare che nella fattispecie la variante al PPCS è stata corredata da una apposita relazione istruttoria che dà compiutamente dimostrazione delle ragioni per le quali l’Amministrazione resistente si è trovata nell'impossibilità, per mancanza di aree disponibili, di rispettare integralmente le norme stabilite dall’art. 3 per la zona territoriale omogenea di cui alla lett. A).

5.3.§- Parimenti infondati sono il terzo ed il quinto motivo di ricorso incidentale.

L’intervento edilizio in esame appare riconducibile alle previsioni di cui alla Legge Regionale in materia di commercio, n. 11/2008 che non contempla la realizzazione di parcheggi privati per la tipologia dei negozi di vicinato e dell’art. 22 delle NTA del PRG vigente che consente espressamente di derogare ai parametri minimi di parcheggi e per attrezzature pubbliche con riferimento alle attività commerciali riconducibili ai negozi di vicinato.

In merito, poi, al criterio di calcolo dei parcheggi privati per le superfici residenziali di cui al quinto ordine di censure basta rilevare che in detto calcolo non è stata opportunamente contemplata la superficie dei locali sottotetto delle superfici, atteso che ai sensi dell'art. 51 del vigente regolamento edilizio comunale, le superfici dei sottotetti che non abbiano i requisiti di altezza, come nel caso di specie, non si computano, ancorché i locali abbiano il requisito dell'agibilità.

5.4.§- Da ultimo è infondato anche il sesto motivo di ricorso incidentale con cui si lamenta la violazione del limite di m. 12 posto dall'art. 3 del D.M. 18 dicembre 1975 atteso che il progetto è stato più volte modificato nel corso dell’iter di approvazione proprio per adeguarlo, come di fatto avvenuto, alle prescrizioni di cui al citato decreto anche in recepimento delle osservazioni formulate dalla ricorrente. Esso, peraltro, si pone in conformità alle norme del PPCS e della variante approvata, nonché alle modalità di misurazione delle distanze di cui all'art. 48, punto 14, del vigente Regolamento edilizio comunale.

6.§- Gli argomenti testè rappresentati evidenziano l’improcedibilità del ricorso principale, nonchè l’improcedibilità e l’irricevibilità di quello per motivi aggiunti e, comunque, l’infondatezza di quest’ultimo.

Il Collegio ravvisa giusti ed eccezionali motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite fra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso principale e sul ricorso per motivi aggiunti, come in epigrafe proposti,

a) dichiara improcedibile il ricorso principale;

b) respinge il ricorso per motivi aggiunti in quanto improcedibile ed irricevibile e, comunque, infondato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in L'Aquila nella camera di consiglio del giorno 17 settembre 2020 con l'intervento dei magistrati:

Umberto Realfonzo, Presidente

Mario Gabriele Perpetuini, Primo Referendario

Giovanni Giardino, Referendario, Estensore