TAR Lombardia (MI), Sez. II, n. 492, del 18 febbraio 2014
Urbanistica.Inserimento di aree cuscinetto in zone residenziali sature

Non può ignorarsi l’indirizzo giurisprudenziale secondo il quale in caso di aree residenziali sature, è permesso alle amministrazioni di prevedere, in sede di pianificazione, l’inserimento di aree cuscinetto, per le quali sia preclusa ogni attività edificatoria ulteriore. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese).

N. 00492/2014 REG.PROV.COLL.

N. 01426/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1426 del 2012, proposto da: 
RINALDO NOVAZZI, LILIANA CORNALBA e SILVIA CORNALBA, tutti rappresentati e difesi dall'avv. Antonella Giglio, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultima in Milano, Via Podgora n. 11;

contro

COMUNE di MELEGNANO, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall'avv. Alberto Marelli, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Milano, Via Manara n. 17;

per l'annullamento

della deliberazione del Consiglio Comunale n. 1 del 19 gennaio 2012 di approvazione del PGT, nella parte in cui modifica la precedente destinazione dell’area di proprietà dei ricorrenti sita in Via Castellini;

della presupposta deliberazione del Consiglio Comunale n. 110 del 28 dicembre 2011, nella parte in cui respinge le osservazione presentate dai ricorrenti;

della delibera di Consiglio Comunale n. 73 del 21 luglio 2011 di adozione del PGT, sempre nella parte in cui modifica la precedente destinazione edificatoria dell’area di proprietà dei ricorrenti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Melegnano;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 dicembre 2013 il dott. Stefano Celeste Cozzi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. I ricorrenti espongono di essere proprietari di un’area sita nel territorio del Comune di Melegnano, identificata catastalmente al foglio 5, mappale n. 451.

2. Con il presente ricorso impugnano la deliberazione di Consiglio Comunale n. 1 del 19 gennaio 2012 (e gli atti a questa presupposti), di approvazione del nuovo Piano di Governo del Territorio, nella parte in cui stabilisce che la predetta area sia destinata ad ospitare un parcheggio ed una pista ciclopedonale (sottraendole così la capacità edificatoria conferitale dal previgente PRG, pari a circa 1.000 mc).

3. Si è costituito in giudizio, per resistere al gravame, il Comune di Melegnano.

4. In prossimità dell’udienza di discussione del merito le parti hanno depositato memorie insistendo nelle loro conclusioni.

5. Tenutasi la pubblica udienza in data 19 dicembre 2013, la causa è stata trattenuta in decisione.

Preliminarmente occorre esaminare l’eccezione di inammissibilità sollevata dall’Amministrazione resistente.

6. Sostiene questa che il ricorso si sarebbe dovuto notificare anche ai proprietari del fabbricato situato in adiacenza all’area di cui è causa i quali, ritenendo di essere proprietari della stessa, avrebbero interesse a mantenere la destinazione impressa con il nuovo strumento urbanistico (tali soggetti vi hanno infatti realizzato, a dire dei ricorrenti abusivamente, un parcheggio).

7. L’eccezione è infondata in quanto l’accoglimento del presente ricorso non arrecherebbe alcun pregiudizio al proprietario del terreno, chiunque esso sia; anzi, in tale evenienza, il Comune sarebbe costretto a riesaminare le proprie decisioni onde verificare la possibilità di attribuire all’area stessa una destinazione di maggior pregio (restando sempre salva ovviamente la facoltà di non edificare e di mantenere il parcheggio attualmente in essere).

8. Non può pertanto ritenersi che i soggetti indicati dall’Amministrazione (anche a voler ammettere che siano i reali proprietari del terreno) abbiano un interesse contrario a quello degli attuali ricorrenti. Manca dunque l’elemento sostanziale che consente di attribuire loro la qualifica di controinteressati.

9. Va peraltro osservato che con sentenza n. 156 del 21 febbraio 2012, il Tribunale di Lodi ha accertato che il diritto di proprietà sull’area in questione compete ai ricorrenti; ed anche questo elemento appare decisivo per escludere che i soggetti indicati dal Comune possano vantare interessi contrari all’annullamento dell’atto impugnato (a nulla rilevando peraltro il fatto che, per il momento, la sentenza non sia ancora passata in giudicato, dovendosi le posizioni di interesse valutare con riguardo al momento di proposizione del ricorso).

10. Deve essere di conseguenza ribadita l’infondatezza dell’eccezione.

11. Si può ora passare all’esame del merito.

12. Con il primo motivo di ricorso viene dedotto il vizio di eccesso di potere per illogicità ed inadeguatezza della motivazione.

13. In particolare gli interessati sottolineano che l’area di cui è causa, collocata nel tessuto urbano consolidato ed adiacente ad una strada (Via Castellini) quasi completamente contornata da costruzioni a cortina, in passato faceva parte di un più vasto lotto, avente, per l’intero, destinazione residenziale, sul quale i proprietari avevano intenzione di realizzare due edifici in aderenza. La proprietà realizzò tuttavia un solo edificio (attualmente ceduto ai soggetti di cui sopra si è fatto cenno che, secondo il Comune, rivestirebbero la qualifica di controinteressati), lasciando cieca e con ferri sporgenti la parete fronteggiante l’area in questione in modo da consentire, in futuro, la costruzione del secondo manufatto.

14. A dire dei ricorrenti, l’attuale decisione di destinare il lotto rimasto inedificato a parcheggio ed a pista ciclopedonale sarebbe del tutto illogica in quanto impedisce di portare a compimento l’operazione ormai parzialmente intrapresa; e ciò anche considerando che, con il previgente PRG, proprio alla luce della particolare situazione di fatto sopra descritta, il Comune aveva manifestato l’obiettivo di dare assetto definitivo alla zona eliminando l’interruzione della cortina stradale di Via Castellini (per questa ragione l’area era stata inserita in zona di recupero).

15. Con il secondo motivo i ricorrenti ribadiscono e sviluppano i rilievi contenuti nel primo, confutando le argomentazioni addotte dall’Amministrazione in sede di controdeduzione all’osservazione da essi presentata.

16. L’Amministrazione ha, in particolare, rilevato che la restituzione all’area della vocazione edificatoria sarebbe impedita da due ragioni concorrenti: innanzitutto in quanto il nuovo manufatto non rispetterebbe le norme sulle distanze fra costruzioni; in secondo luogo in quanto la zona sarebbe già densamente edificata, ragione per la quale sarebbe inopportuno l’insediamento di ulteriori edifici.

17. I ricorrenti oppongono che, per quanto concerne la prima ragione, le norme sulle distanze avrebbero natura derogabile; sicché la costruzione di un nuovo manufatto sull’area non sarebbe preclusa in modo assoluto. Per quanto concerne la seconda ragione, sostengono che proprio il fatto che la zona in cui si colloca l’area sia già fortemente urbanizzata rende irragionevole la decisione di impedire il completamento dell’operazione immobiliare intrapresa, precludendo la costruzione del secondo edificio in aderenza a quello già realizzato.

18 I due motivi possono essere trattati congiuntamente.

19. E’ opinione pacifica in giurisprudenza quella secondo la quale i comuni, nell’attività di pianificazione territoriale, godono di una discrezionalità molto ampia non sindacabile dal giudice se non quando sussistano palesi errori di fatto ovvero quando la scelta effettuata sia palesemente irragionevole (cfr. ex multis, Consiglio di Stato, sez. IV, 7 aprile 2008 n. 1476).

20. L’ampiezza della discrezionalità si traduce, sotto il profilo motivazionale, nella insussistenza dell’obbligo di esplicitazione analitica delle ragioni che sorreggono le scelte riguardanti le singole aree in cui si suddivide il territorio comunale, essendo sufficiente l’esplicitazione dei criteri generali, di natura tecnico – discrezionale, seguiti nell’impostazione del piano (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 12 marzo 2009 n. 1431).

21. La stessa giurisprudenza ha tuttavia individuato alcune eccezioni alle regole ed ai principi sopra illustrati al ricorrere delle quali, da un lato, l’amministrazione è tenuta ad un onere motivazionale aggravato e, dall’altro, ricorre un più penetrante potere di sindacato da parte giudice sulla scelta compiuta.

22. In linea generale può dirsi che tali eccezioni sono accumunate dalla sussistenza di un affidamento qualificato che fa capo al proprietario dell’area interessata dalla pianificazione.

23. Questo affidamento qualificato sussiste, fra l’altro, quando la scelta implica la sottrazione di capacità edificatoria ad un’area limitata interclusa da fondi edificati in modo non abusivo. Al ricorrere di questa ipotesi l’amministrazione è pertanto tenuta ad esplicitare, in modo puntuale, le ragioni che giustificano la specifica scelta riguardante la specifica area (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 18 novembre 2013 n. 5453; id., 6 maggio 2003 n. 2386).

24. Nel caso concreto non è contestato che l’area di proprietà dei ricorrenti costituisce un limitato lotto intercluso da fondi completamente edificati in maniera non abusiva.

25. Sussistevano dunque le condizioni che imponevano al Comune di Melegnano un onere motivazionale aggravato.

26. L’Amministrazione, in sede di adozione del nuovo strumento urbanistico, non ha per nulla assolto a tale onere: in quella sede invero nulla si dice in merito alle decisioni pianificatorie concernenti la specifica area in questione. Solo in sede di controdeduzione all’osservazione presentata dai ricorrenti, il Comune ha preso posizione specifica sul punto, evidenziando, innanzitutto, l’inopportunità di consentire nuove edificazioni nella zona, essendo questa ormai satura; e che, in secondo luogo, la costruzione sull’area di nuovi fabbricati sarebbe preclusa dalle disposizioni normative che prescrivono le distanze minime fra pareti finestrate.

27. Con riguardo al primo profilo, la Sezione non ignora l’indirizzo giurisprudenziale secondo il quale, in caso di aree residenziali sature, è permesso alle amministrazioni di prevedere, in sede di pianificazione, l’inserimento di aree cuscinetto, per le quali sia preclusa ogni attività edificatoria ulteriore (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 12 giugno 2007 n. 3118).

28. Nel caso specifico, tuttavia, il Comune di Melegnano avrebbe dovuto tener conto che l’area di proprietà dei ricorrenti presenta caratteristiche del tutto peculiari: come evidenziato dagli interessati, essa era in precedenza destinata ad ospitare un edificio complementare a quello esistente su area attigua, realizzato in modo tale da consentire una futura costruzione in aderenza (il fabbricato presenta, nella parte prospiciente all’area dei ricorrenti, una parete cieca e con ferri sporgenti); inoltre la zona in cui è inserito il lotto si caratterizza per la sussistenza di una cortina edilizia interrotta solo in corrispondenza del lotto stesso.

29. Queste circostanze avevano in passato indotto il Comune a favorire la costruzione del fabbricato mancate in modo da determinare il superamento della situazione di degrado creatasi.

30. In tal senso era esplicito l’art. 16 delle NTA del previgente PRG, approvato con deliberazione di Giunta Regionale n. 59635 del 15 novembre 2011.

31. L’Amministrazione avrebbe quindi dovuto esplicitare, in sede di nuova pianificazione, le ragioni per le quali tale situazione, considerata in precedenza, come detto, causa di degrado, potesse continuare a sussistere, evidenziando i motivi per i quali si è, oggi, ritenuto che l’esigenza di non saturare ulteriormente la zona prevalga sull’interesse pubblico a preservare il decoro urbano e sull’interesse privato a conservare la vocazione edificatoria dell’area di proprietà.

32. La doglianza sollevata dai ricorrenti, che lamenta il difetto motivazionale degli atti impugnati, va pertanto condivisa.

33. Come visto in precedenza, l’Amministrazione ritiene inoltre che l’edificazione debba essere preclusa anche in ragione del fatto che un nuovo fabbricato insistente sull’area violerebbe le norme in tema di distanze fra pareti finestrate.

34. Anche con riferimento a tale profilo deve condividersi il rilievo di inadeguatezza motivazionale sollevato dai ricorrenti.

35. Si deve infatti osservare che questi ultimi hanno depositato in giudizio un progetto di massima che dimostra la teorica possibilità di edificazione sul lotto con rispetto delle norme sulle distanze; e questa dimostrazione non è stata confutata dalla parte resistente.

36. Si deve pertanto ritenere che, ferma l’inderogabilità delle norme in tema di distanze fra pareti finestrate sancita dall’art. 9 del d.m. n. 1444 del 1968, non possa aprioristicamente escludersi la possibilità di edificazione; possibilità che andrà valutata successivamente allorquando verrà presentata istanza di rilascio di titolo edilizio ed in relazione al concreto progetto presentato a corredo della stessa.

37. Anche questa specifica ragione non supera dunque il vaglio dell’adeguatezza.

38. In conclusione, per i motivi illustrati, assorbito quant’altro, il ricorso è fondato.

39. La complessità delle questioni affrontate induce il Collegio a disporre la compensazione, fra le parti, delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati nella parte in cui modificano la precedente destinazione dell’area di proprietà dei ricorrenti.

Spese compensate, fermo l’onere di cui all’art. 13, comma 6 bis, del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 19 dicembre 2013 con l'intervento dei magistrati:

Angelo De Zotti, Presidente

Giovanni Zucchini, Consigliere

Stefano Celeste Cozzi, Primo Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 18/02/2014

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)