TAR Umbria, Sez. I, n. 515, del 7 novembre 2013
Urbanistica.Valutazione di incidenza negativa e possibilità di soluzioni alternative

La Regione prima di respingere l’istanza avrebbe dovuto disporre gli approfondimenti necessari ed esaminare la possibilità di soluzioni alternative, suggerite a titolo esemplificativo dalle stesse “Linee Guida” (diversa localizzazione, realizzazione parziale ecc.) nell’ottica di collaborazione e di confronto dialettico quanto mai utile in considerazione della compresenza, in subiecta materia, di profili particolarmente intensi di discrezionalità sia tecnica che amministrativa, sul piano dell’apprezzamento degli interessi pubblici in rilievo e della loro ponderazione rispetto all’interesse all’esecuzione dell’opera, profili sui quali non è certo preclusa, a priori, la possibilità di soluzioni diverse o integrative. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese)

N. 00515/2013 REG.PROV.COLL.

N. 00257/2009 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Umbria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 257 del 2009, integrato da motivi aggiunti, proposto da: 
Anna Maria e Fernanda Piattellini, rappresentate e difese dall'avv.to Mario Rampini, con domicilio eletto presso Mario Rampini, in Perugia, piazza Piccinino n.9;

contro

Regione Umbria, rappresentata e difesa dagli avv.ti Paola Manuali e Casimiro Iannotti, con domicilio eletto presso Paola Manuali, in Perugia, corso Vannucci, 30;

nei confronti di

Comune di Castiglione del Lago;

per l'annullamento

- del provvedimento prot n. 43755 del 17 marzo 2009 a firma del responsabile del procedimento della Sezione Tutela e Valorizzazione dei Sistemi Naturalistici della Regione Umbria, con il quale viene espresso parere non favorevole ai fini della valutazione di incidenza (direttiva 92/43/CEE e D.p.r. n.357 del 1997 e LR n.27/2000) relativamente al Piano urbanistico attuativo in area classificata “DKT1” per la realizzazione di un villaggio turistico;

- nonché di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali ivi compresa in quanto occorra la nota del Comune di Castiglione del Lago prot. 10696 del 23 marzo 2009 con la quale è stata trasmessa alle ricorrenti copia del parere negativo anzidetto;

quanto ai motivi aggiunti

- della determinazione dirigenziale n. 3889 del 24.4.2009 della Direzione Regionale Agricoltura e Foreste, Aree Protette, Valorizzazione dei Sistemi Naturalistici e Paesaggistici, Beni e Attività Culturali, Sport e Spettacolo – Servizio Aree Protette, Valorizzazione dei Sistemi Naturalistici e Paesaggistici della Regione Umbria con la quale viene espressa valutazione di incidenza non favorevole ai sensi della direttiva 92/43/CEE, D.p.r. n. 357 del 1997 e L.R. n.27/2000) relativamente al Piano urbanistico attuativo in area classificata DKT1 per la realizzazione di un villaggio turistico;

- nonché di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Umbria;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 settembre 2013 il dott. Paolo Amovilli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Espongono le odierne ricorrenti che nella loro qualità di proprietarie di area posta sul fronte del lago Trasimeno in Comune di Castiglione del Lago, classificata “DKT1” dal vigente PRG e soggetta a molteplici vincoli, hanno avanzato istanza al suddetto Comune per l’approvazione di Piano urbanistico attuativo per la realizzazione di un villaggio turistico.

Con provvedimento prot n. 43755 del 17 marzo 2009, il responsabile del procedimento della Sezione Tutela e Valorizzazione dei Sistemi Naturalistici della Regione Umbria, ha espresso parere non favorevole ai fini della valutazione di incidenza, ai sensi della direttiva 92/43/CEE (habitat), del D.p.r. n. 357 del 1997 e della L.R. n.27/2000, relativamente al suesposto Piano.

Le odierne ricorrenti impugnano il suddetto provvedimento, deducendo censure così riassumibili

I. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e motivazione, illogicità ed irrazionalità, contraddittorietà, omessa valutazione di rilevanti presupposti, travisamento, genericità ed infondatezza dei motivi: l’impugnato parere negativo non terrebbe minimamente conto degli indirizzi e criteri di intervento per l’attuazione del Piano stralcio funzionale per il lago Trasimeno stabilite dalla Regione con deliberazione G.R. n.918 del 25 giugno 2003 (la quale già terrebbe conto del particolare contesto ambientale e dei vincoli sussistenti) a cui la proposta delle ricorrenti si sarebbe strettamente attenuta; l’intervento in esame si estenderebbe per una zona pressoché insignificante (mq. 432,42) della zona ZPS del lago Trasimeno; mancata valutazione dei rilevanti elementi risultanti dalla relazione per la valutazione di incidenza redatta da tecnici di fiducia delle ricorrenti, anche in riferimento agli accorgimenti previsti per la mitigazione degli impatti.

Si è costituita la Regione Umbria, eccependo preliminarmente l’inammissibilità del gravame, avendo l’atto impugnato natura endoprocedimentale quale comunicazione di “preavviso di diniego” dell’istanza e rimanendo invece inoppugnata la determinazione n. 3889 del 24 aprile 2009 concernente la valutazione di incidenza sfavorevole, direttamente lesiva della posizione sostanziale azionata; ulteriore profilo di inammissibilità sarebbe da individuarsi nell’attinenza di tutte le doglianze ex adverso dedotte al merito delle valutazioni tecniche compiute dall’Amministrazione.

Quanto al merito, la Regione evidenzia comunque l’infondatezza del ricorso, alla luce delle seguenti considerazioni, così sinteticamente riassumibili:

- la rilevata conformità dell’intervento rispetto al PRG del Comune di Castiglione del Lago del 1999 ed al Piano stralcio del Lago Trasimeno, riguarderebbero profili del tutto distinti da quello relativo alla compatibilità dell’intervento sotto il profilo dell’incidenza ambientale, ai sensi della direttiva 92/43/CEE, del D.p.r. n.357 del 1997 e della L.R. n.27/2000;

- il Piano presentato dalle ricorrenti sarebbe del tutto incompatibile con la situazione dei luoghi interessati sia da una zona ZPS sia da un SIC;

- il progetto nel suo complesso inciderebbe sul territorio per una superficie complessiva molto superiore a a mq. 432,42, essendo composto tra l’altro anche da residenze, reception e piscina.

Con successivi motivi aggiunti, le ricorrenti estendono l’impugnativa alla determinazione dirigenziale n. 3889 del 24 aprile 2009 della Direzione Regionale Agricoltura e Foreste, Aree Protette, Valorizzazione dei Sistemi Naturalistici e Paesaggistici, Beni e Attività Culturali, Sport e Spettacolo - Servizio Aree Protette, Valorizzazione dei Sistemi Naturalistici e Paesaggistici della Regione Umbria, con cui viene espressa valutazione di incidenza non favorevole ai sensi della direttiva 92/43/CEE, del D.p.r. n.357 del 1997 e della legge regionale n.27/2000.

Deducono in necessaria sintesi, oltre alle stesse doglianze già proposte con il ricorso introduttivo, le seguenti nuove censure:

I. Violazione (e/o contraddittorietà) della DGR n. 1247/2008, eccesso di potere per difetto dei presupposti, illogicità manifesta, difetto di motivazione e di istruttoria: la determinazione impugnata non avrebbe tenuto conto delle risultanze della relazione di incidenza prodotta dalle istanti, documento che ai sensi della DGR 1247/2008 assumerebbe valore primario nel procedimento di che trattasi; ai sensi della citata DGR sarebbe compito dell’autorità competente esaminare la praticabilità di soluzioni alternative sulla base sia delle informazioni fornite dal proponente che da altre fonti;

II. Eccesso di potere per illogicità, irrazionalità e travisamento: la sottrazione di territorio all’habitat, contrariamente alle controdeduzioni regionali, sarebbe del tutto trascurabile, ponendosi in rapporto dello 0,20 per cento del territorio interessato; nulla sarebbe detto nell’impugnata valutazione in merito al livello di disturbo che subirebbero le specie faunistiche e vegetazionali per effetto delle attività antropiche previste dal piano, posto che non ogni disturbo costituirebbe significativo pregiudizio per la sopravvivenza delle specie stesse.

Controdeducono inoltre a tutte le eccezioni in rito sollevate dalla Regione resistente.

La Regione, con successiva memoria, eccepisce la irricevibilità dei motivi aggiunti, in relazione all’intervenuta pubblicazione della determinazione dirigenziale 3889/2009 sul BUR n. 28/2009 del 24 aprile 2009; quanto al merito, evidenzia l’inapplicabilità alla fattispecie delle previsioni di cui alla pag. 15 delle “Linee Guida” di cui alla DGR 1274/2008 riguardanti invece la sola fase eventuale di c.d. screening, mentre l’istanza delle ricorrenti riguarderebbe la c.d. valutazione appropriata; la praticabilità di soluzioni alternative sarebbe stata esclusa, oltre che in considerazione della estrema importanza e vulnerabilità delle specie protette dell’area, dalla completa inerzia delle proponenti a seguito della ricezione del parere negativo, assimilabile al c.d. preavviso di rigetto di cui all’art. 10-bis della legge 241/90 e s.m.

Con memoria di replica le ricorrenti controdeducono a tutte le argomentazioni difensive regionali.

Le parti hanno svolto difese in vista della pubblica udienza del 25 settembre 2013, nella quale la causa è passata in decisione.

2. Preliminarmente vanno affrontate le eccezioni in rito sollevate dalla difesa regionale.

2.1. Deve essere accolta l’eccezione di inammissibilità per difetto di interesse del ricorso introduttivo, poiché per giurisprudenza consolidata da cui il Collegio non ha motivo di discostarsi, il c.d. “preavviso di diniego” di cui all’art. 10-bis della legge 241/90 assume natura di atto non provvedimentale, privo di carattere lesivo, non autonomamente impugnabile, a prescindere da contrarie indicazioni contenute nel corpo dell' atto, che non valgono certo a mutarne la natura sostanziale (ex multis T.A.R. Lombardia Brescia  sez. I , 14 maggio 2012, n. 833; T.A.R. Puglia -Lecce sez. III, 10 giugno 2011, n. 1044).

Nel caso di specie, il parere non favorevole (prot n. 43755 del 17 marzo 2009) espresso dal Responsabile del procedimento della Sezione tutela e valorizzazione dei sistemi naturalistici della Regione Umbria può assimilarsi all’istituto di cui all’art. 10-bis della legge 241/90, quale atto provvisorio privo di attitudine decisoria, ove si invitano le ricorrenti a produrre osservazioni su tale determinazione negativa in vista della successiva valutazione finale da parte del Dirigente.

2.2. Il ricorso introduttivo è dunque inammissibile ai sensi dell’art. 35 c. 1 lett. b) del cod. proc. amm. per difetto di interesse.

2.3. Deve invece essere disattesa l’eccezione di irricevibilità dei motivi aggiunti.

L’intervenuta pubblicazione della determinazione dirigenziale 3889/2009 sul BUR n. 28/2009 del 24 aprile 2009, mai notificata né comunicata alle ricorrenti, non determina la “piena conoscenza” ai sensi dell’art. 41 c. 2 del cod. proc. amm., essendo esse le dirette destinatarie dell’atto ivi contemplate (ex multis Consiglio di Stato sez VI, 27 luglio 2012, n.4267).

2.4. Va parimenti disattesa l’eccezione di inammissibilità in riferimento all’asserita pretesa delle ricorrenti di sindacare il merito dell’attività amministrativa contestata.

Con il ricorso in epigrafe, infatti, le odierne istanti, fermo restando l’ampia discrezionalità di tipo misto che caratterizza la valutazione di incidenza ambientale, si limitano a denunziare profili di manifesta illogicità, incongruità, travisamento o macroscopici difetti di motivazione o di istruttoria sindacabili dal giudice amministrativo in sede di giurisdizione generale di legittimità (T.A.R. Puglia Lecce sez. I, 26 gennaio 2011, n.135; T.A.R. Toscana  sez. II, 20 aprile 2010, n. 986; Consiglio Stato sez. V, 21 novembre 2007, n. 5910).

2.5. L’atto di motivi aggiunti è pertanto ammissibile.

3. Quanto al merito, esso è fondato e va accolto, nei seguenti limiti.

3.1. Con il ricorso in epigrafe, come integrato da motivi aggiunti, le odierne ricorrenti contestano la sfavorevole valutazione di incidenza ambientale operata dalla Regione Umbria, ai sensi della direttiva 92/43/CEE, del D.p.r. n.357 del 1997 e della L.R. n.27/2000, lamentando sia censure di eccesso di potere attinenti alla valutazione tecnica espressa, sia doglianze sul piano strettamente procedimentale, con particolare riferimento alla violazione del modello delineato dalle “Linee Guida” per la valutazione di incidenza nei siti Natura 2000 approvate con deliberazione GR n. 1274/2008 dalla Regione Umbria.

3.2. Preliminarmente, va evidenziato come la valutazione di incidenza ambientale, non diversamente dalla valutazione di impatto ambientale, si caratterizza quale giudizio espressione di ampia discrezionalità oltre che di tipo tecnico, anche amministrativa, sul piano dell’apprezzamento degli interessi pubblici in rilievo e della loro ponderazione rispetto all’interesse all’esecuzione dell’opera (per la v.i.a. vedi Consiglio di Stato, sez. V, 22 giugno 2009, n. 4206; id., sez. V, 21 novembre 2007, n. 5910; id., sez. VI, 17 maggio 2006, n. 2851; id., sez. IV, 22 luglio 2005, n. 3917; T.A.R. Puglia - Bari sez I, 14 maggio 2010, n. 1897; T.A.R. Toscana sez II, 20 aprile 2010, n. 986). Il sindacato del giudice amministrativo in subiecta materia, come noto, è limitato alla manifesta illogicità, incongruità, travisamento o macroscopici difetti di motivazione o di istruttoria (Consiglio di Stato sez. IV, 17 settembre 2013, n.4611; T.A.R. Puglia - Lecce  sez. I, 26 gennaio 2011, n.135; T.A.R. Toscana  sez. II, 20 aprile 2010, n. 986; Consiglio Stato sez. V 21 novembre 2007, n. 5910).

3.3. L’art. 3 della direttiva europea n. 92/43CEE del 21.05.1992 (“direttiva Habitat”) sulla tutela degli habitat naturali prevede una rete coerente europea ecologica di zone particolari protette con la denominazione “natura 2000”.

Le zone facenti parte di tale rete vengono identificate dai singoli Stati membri secondo l’art. 4 della stessa direttiva (art. 4) che disciplina la procedura di identificazione. In primo luogo una lista di siti di importanza comunitaria (SIC) viene proposta dagli Stati membri; poi una lista comunitaria di siti di importanza comunitaria (SIC) viene adottata dalla Commissione sulla base delle suindicate proposte; infine i SIC sono classificati come zone speciali di conservazione (ZSC) dagli Stati membri.

Il comma 3 dell’art. 6 prevede che qualsiasi piano o progetto non direttamente connesso e necessario alla gestione del sito ma che possa avere incidenze significative su tale sito, forma oggetto di una opportuna valutazione dell’incidenza che ha sul sito, tenendo conto degli obiettivi di conservazione del medesimo.

Alla luce delle conclusioni della valutazione dell’incidenza sul sito e fatto salvo il paragrafo 4, le autorità nazionali competenti danno il loro accordo su tale piano o progetto soltanto dopo aver avuto la certezza che esso non pregiudicherà l’integrità del sito in causa e, se del caso, previo parere dell’opinione pubblica.

Ai sensi del comma 4 dello stesso art. 6 della direttiva un piano o progetto può essere approvato nonostante il parere negativo dell’esperto o incaricato della Ripartizione provinciale Natura e Paesaggio, quando non esistono soluzioni alternative e quando deve essere realizzato per motivi imperativi di rilevante interesse pubblico, inclusi motivi di natura sociale ed economica.

Ai sensi del successivo comma 5, qualora il sito in causa sia un sito in cui si trovano un tipo di habitat prioritario naturale o una specie prioritaria, possono essere adottate soltanto considerazioni connesse con la salute dell’uomo e la sicurezza pubblica o relative a conseguenze positive di primaria importanza per l’ambiente ovvero, previo parere della Commissione europea, altri motivi imperativi di rilevante interesse pubblico.

La direttiva “habitat” definisce habitat naturali prioritari quelli che rischiano di scomparire nel territorio europeo degli Stati membri e per la cui conservazione la Comunità ha una responsabilità particolare a causa dell’importanza della parte della loro area di distribuzione naturale compresa nel territorio.

Il D.p.r. 8 settembre 1997, n. 357 all’art. 4, come modificato dal D.p.r. 12 marzo 2003 n. 120, prevede espressamente che le Regioni assicurano per i proposti siti d’importanza comunitaria (pSIC) opportune misure per evitare il degrado degli habitat e degli habitat di specie, nonché la perturbazione delle specie per cui le zone sono state designate.

L’art. 5 di questo D.p.r. prevede la valutazione di incidenza per i proposti siti di importanza comunitaria.

3.4. Tanto premesso, ritiene il Collegio di poter apprezzare favorevolmente le assorbenti censure, di cui al I motivo di gravame, di violazione sotto il profilo procedimentale della DGR 1274/2008, nonché di difetto di motivazione e istruttoria.

Secondo le “Linee Guida” dettate dalla Regione Umbria allegate alla DGR 1274/2008, il procedimento di valutazione di incidenza si articola nelle seguenti distinti fasi, così schematizzabili: nella “fase 1” (c.d. screening) ove si escludano significative incidenze, si provvede al rilascio del provvedimento, mentre in caso contrario si procede ad una valutazione di incidenza completa e si procede alla successiva “fase 2”, ove in caso di valutazione negativa, occorre individuare le misure di mitigazione eventualmente necessarie; nella “fase 3”, poi, è prevista la valutazione delle soluzioni alternative per l’attuazione del progetto in grado di prevenire gli effetti che potrebbero compromettere l’integrità del sito. Nella “fase 4” vanno invece definite le misure di compensazione, nel caso in cui pur non sussistendo soluzioni alternative, il progetto o il piano debbano essere eseguiti per motivi di rilevante interesse pubblico.

Le ricorrenti hanno pacificamente presentato, sotto la propria responsabilità, relazione di non incidenza (vedi relazione dello studio naturalistico Hyla) contenente al punto 6 specifiche misure di mitigazione degli impatti.

Ne consegue che la Regione avrebbe dovuto, prima di respingere l’istanza, disporre gli approfondimenti necessari ed esaminare la possibilità di soluzioni alternative, suggerite a titolo esemplificativo dalle stesse “Linee Guida” (diversa localizzazione, realizzazione parziale ecc.) nell’ottica di collaborazione e di confronto dialettico quanto mai utile in considerazione della compresenza, in subiecta materia, di profili particolarmente intensi di discrezionalità sia tecnica che amministrativa, sul piano dell’apprezzamento degli interessi pubblici in rilievo e della loro ponderazione rispetto all’interesse all’esecuzione dell’opera, profili sui quali non è certo preclusa, a priori, la possibilità di soluzioni diverse o integrative - possibilità anzi espressamente configurata dalle suddette “Linee Guida”.

Non ritiene il Collegio di poter condividere la tesi regionale in merito alla pretesa applicazione delle previsioni contenute a pag. 15 dell’allegato A delle “Linee Guida” soltanto nella fase di screening, ritenendo l’istanza avanzata dalle proponenti attinente alla fase di “valutazione appropriata”.

E’senz’altro vero, invece, che prima di procedere alla possibile opzione “zero”ovvero alla esclusione di soluzioni alternative, la Regione avrebbe dovuto quantomeno ipotizzare le misure di mitigazione indicate nella relazione di incidenza (punto 6) e motivare la non realizzazione del progetto quantomeno sulla base delle misure indicate dalle istanti. E’invece accaduto che la Regione ha in buona sostanza del tutto omesso la suddetta “fase 3”, rigettando tout court la proposta progettuale avanzata.

Sul punto, la necessità rectius la non inutilità di tale esame è avvalorata, ad opinione del Collegio, dalla non contestata compatibilità del progetto per cui è causa con i criteri puntualmente individuati dalle linee dell’allegato A alla DGR n. 418/2003; se è fuor di dubbio come tali criteri non esimano la Regione dall’effettuare una nuova valutazione di compatibilità sotto il profilo ambientale, è evidente come la valenza della deliberazione n.418/2003 sia non solo limitata all’aspetto urbanistico, ma estesa alla stessa compatibilità con la tutela dell’area Natura 2000 (espressamente richiamata nel documento istruttorio della del. 418/2003) con conseguente necessità di dare almeno puntuale conto delle ragioni per cui disattenderla.

Giova precisare che il negativo parere espresso dal Responsabile del procedimento - impugnato con il ricorso introduttivo - in ipotesi come detto assimilabile, quanto a finalità, al “preavviso di diniego”di cui all’art. 10-bis della L.241/90, non può avere, anche secondo la nota elaborazione giurisprudenziale del “conseguimento dello scopo” (ex multis T.A.R. Campania Napoli, sez. V, 2 settembre 2008, n. 9988) valore equipollente al confronto dialettico proprio della suddetta “fase 3”, stante la diversa collocazione e finalità di tale autonomo segmento procedimentale, comunque espressamente imposto dalle esaminate “Linee Guida”.

4. L’accoglimento della censura di violazione della DGR 1247/2008, precludendo alle ricorrenti il contraddittorio susseguente al non favorevole esito dell’istruttoria della valutazione di incidenza, ha dunque rilievo assorbente e comporta l'annullamento della determinazione dirigenziale regionale n. 3889 del 24 aprile 2009 impugnata con motivi aggiunti, al fine del riesame dell’istanza.

Sussistono giusti motivi, ai sensi del combinato disposto di cui agli artt. 26 cod. proc. amm. e 92 c.p.c. per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite, attesa la complessità delle questioni trattate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Umbria (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così decide:

- dichiara l’inammissibilità del ricorso introduttivo;

- accoglie i motivi aggiunti e per l’effetto, annulla la determinazione dirigenziale n. 3889 del 24.4.2009, nei limiti di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 25 settembre 2013 con l'intervento dei magistrati:

Cesare Lamberti, Presidente

Stefano Fantini, Consigliere

Paolo Amovilli, Primo Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 07/11/2013

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)