TAR Puglia (LE) Sez. III n. 2025 del 28 settembre 2010
Urbanistica.Vigilanza attività edilizia
L'art. 27, d.P.R. n. 380 del 2001, in coerenza con la distinzione tra la funzione di indirizzo politico e la funzione gestionale posta dal t.u. in materia di enti locali, attribuisce chiaramente la competenza in materia di vigilanza sull'attività urbanistico-edilizia al dirigente o al responsabile del pertinente ufficio comunale, trattandosi di un tipico potere gestionale che trova la propria fonte direttamente dalla legge. Già l’art. 107 del d.lvo 267/2000, infatti, ai commi 3 e 4, prescrive: “3. Sono attribuiti ai dirigenti tutti i compiti di attuazione degli obiettivi e dei programmi definiti con gli atti di indirizzo adottati dai medesimi organi, tra i quali in particolare, secondo le modalità stabilite dallo statuto o dai regolamenti dell'ente: …g) tutti i provvedimenti di sospensione dei lavori, abbattimento e riduzione in pristino di competenza comunale, nonché i poteri di vigilanza edilizia e di irrogazione delle sanzioni amministrative previsti dalla vigente legislazione statale e regionale in materia di prevenzione e repressione dell'abusivismo edilizio e paesaggistico-ambientale … 4. Le attribuzioni dei dirigenti, in applicazione del principio di cui all'art. 1, comma 4, possono essere derogate soltanto espressamente e ad opera di specifiche disposizioni legislative”.Nell’ambito dell’esplicazione di tale attività, rientra, dunque, l'ordine di sospensione dei lavori basato sul rapporto, munito di fede privilegiata, degli agenti della Polizia Municipale. A quest’ultimi compete l’obbligo di dare immediata comunicazione della violazione urbanistico-edilizia riscontrata ai vari organi interessati, tra cui il dirigente dell’ ufficio tecnico, unico legittimato a disporre gli atti conseguenti di competenza dell’Amministrazione comunale. Il suddetto verbale costituisce, dunque, un atto interno ed intermedio del procedimento edilizio sanzionatorio, dotato di carattere meramente ricognitivo e non può essere dotato di efficacia immediatamente lesiva
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
N. 02025/2010 REG.SEN.
N. 00222/2006 REG.RIC.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
Lecce - Sezione Terza
ha pronunciato la presente
SENTENZA
Sul ricorso numero di registro generale 222 del 2006, proposto da:
Comunicare e Servizi Srl, rappresentata e difesa dagli avv.ti Fabio Valenti, Roberta Frisulli, con domicilio eletto presso Fabio Valenti in Lecce, via 95 Reggimento Fanteria, 1;
contro
Comune di Lecce, rappresentato e difeso dagli avv. Elisabetta Ciulla, Maria Luisa De Salvo, con domicilio eletto presso Maria Luisa De Salvo in Lecce, c/o Municipio;
per l'annullamento
previa sospensione dell'efficacia,
del provvedimento cautelativo di sospensione dei lavori disposto dagli Agenti di P.G. del Nucleo di Vigilanza Edilizia del Comune di Lecce, con verbale di sopralluogo del 24.01.2006;
di ogni altro atto presupposto, connesso e/o conseguente.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Lecce;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20/05/2010 la dott.ssa Gabriella Caprini e uditi per le parti l’avv. De Vergori in sostituzione di Valenti, Astuto in sostituzione di Ciulla e De Salvo;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO
In data 24.01.2006 i funzionari in servizio presso il Nucleo di Vigilanza Edilizia del Comune di Lecce, intervenuti per effettuare un sopralluogo presso l’immobile sito al vico Storella, n. 4, adottavano il provvedimento cautelativo di sospensione dei lavori in corso. Nel relativo verbale attestavano “l’esecuzione delle seguenti opere edilizie: lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria, nonché cambio di destinazione d’uso di una unità immobiliare da uso abitativo, o studio, a studi radiotelevisivi. Inoltre, sulla terrazza dell’immobile si sta installando un’antenna di ricezione televisiva con parabola. Nessun documento autorizzativo e/o DIA è stato esibito sul posto”.
La società ricorrente, ritenendo il provvedimento adottato illegittimamente lesivo dei propri interessi, l’ha impugnato chiedendone l’annullamento.
Si è costituita l’Amministrazione intimata, eccependo l’inammissibilità e l’improcedibilità e concludendo, in subordine, per il rigetto del ricorso.
Successivamente, la ricorrente ha presentato richiesta di permesso di costruire in sanatoria ex art. 36 del d.P.R. n. 380/2001, per mutamento della destinazione d’uso da ufficio a studio televisivo mediante esecuzione di opere impiantistiche ed edilizie, in riscontro alla quale, in data 3.02.2006, l’Amministrazione comunale ha comunicato i motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza ed, in data 24.03.2006, ha emesso il provvedimento di diniego, gravato con autonomo ricorso, definito con sent. n. 1392/08, di rigetto.
All’udienza del 20.05.2010 la presente causa è stata chiamata e trattenuta in decisione.
DIRITTO
Con il primo motivo di ricorso la parte lamenta la violazione e falsa applicazione dell’art. 27 del d.P.R. n. 380/2001 e l’incompetenza assoluta dell’organo emanante il provvedimento.
Il motivo è fondato.
La società ricorrente si duole della circostanza che il provvedimento di sospensione dei lavori in corso sia stato emesso, al termine del sopralluogo edilizio, da parte degli Ufficiali ed Agenti di Polizia giudiziaria, in violazione della normativa attributiva delle competenze in materia di vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia.
Ora, dispone, l’art. 27, ai commi 3 e 4, del d.P.R. n. 380/01: “3. Ferma rimanendo l'ipotesi prevista dal precedente comma 2, qualora sia constatata, dai competenti uffici comunali d'ufficio o su denuncia dei cittadini, l'inosservanza delle norme, prescrizioni e modalità di cui al comma 1, il dirigente o il responsabile dell'ufficio, ordina l'immediata sospensione dei lavori, che ha effetto fino all'adozione dei provvedimenti definitivi di cui ai successivi articoli, da adottare e notificare entro quarantacinque giorni dall'ordine di sospensione dei lavori. Entro i successivi quindici giorni dalla notifica il dirigente o il responsabile dell’ufficio, su ordinanza del sindaco, può procedere al sequestro del cantiere. 4. Gli ufficiali ed agenti di polizia giudiziaria, ove nei luoghi in cui vengono realizzate le opere non sia esibito il permesso di costruire, ovvero non sia apposto il prescritto cartello, ovvero in tutti gli altri casi di presunta violazione urbanistico-edilizia, ne danno immediata comunicazione all'autorità giudiziaria, al competente organo regionale e al dirigente del competente ufficio comunale, il quale verifica entro trenta giorni la regolarità delle opere e dispone gli atti conseguenti”.
L'art. 27, d.P.R. n. 380 del 2001, in coerenza con la distinzione tra la funzione di indirizzo politico e la funzione gestionale posta dal t.u. in materia di enti locali, attribuisce chiaramente la competenza in materia di vigilanza sull'attività urbanistico-edilizia al dirigente o al responsabile del pertinente ufficio comunale, trattandosi di un tipico potere gestionale che trova la propria fonte direttamente dalla legge. Già l’art. 107 del d.lvo 267/2000, infatti, ai commi 3 e 4, prescrive: “3. Sono attribuiti ai dirigenti tutti i compiti di attuazione degli obiettivi e dei programmi definiti con gli atti di indirizzo adottati dai medesimi organi, tra i quali in particolare, secondo le modalità stabilite dallo statuto o dai regolamenti dell'ente: …g) tutti i provvedimenti di sospensione dei lavori, abbattimento e riduzione in pristino di competenza comunale, nonché i poteri di vigilanza edilizia e di irrogazione delle sanzioni amministrative previsti dalla vigente legislazione statale e regionale in materia di prevenzione e repressione dell'abusivismo edilizio e paesaggistico-ambientale … 4. Le attribuzioni dei dirigenti, in applicazione del principio di cui all'art. 1, comma 4, possono essere derogate soltanto espressamente e ad opera di specifiche disposizioni legislative”.
Nell’ambito dell’esplicazione di tale attività, rientra, dunque, l'ordine di sospensione dei lavori basato sul rapporto, munito di fede privilegiata, degli agenti della Polizia Municipale. A quest’ultimi compete l’obbligo di dare immediata comunicazione della violazione urbanistico-edilizia riscontrata ai vari organi interessati, tra cui il dirigente dell’ ufficio tecnico, unico legittimato a disporre gli atti conseguenti di competenza dell’Amministrazione comunale. Il suddetto verbale costituisce, dunque, un atto interno ed intermedio del procedimento edilizio sanzionatorio, dotato di carattere meramente ricognitivo e non può essere dotato di efficacia immediatamente lesiva (T.A.R. Lazio Roma, sez. I, 22 dicembre 2005, n. 14374), mentre, nel caso di specie, contiene, oltre all’accertamento delle opere eseguite in assenza di titolo abilitativo, l’ordine di sospensione immediata di lavori.
La competenza, che indica il complesso di poteri e di funzioni che l’organo può esercitare con rilevanza esterna, e, cioè, la misura delle attribuzioni di spettanza, deve essere necessariamente determinata, a norma dell’art. 97 Cost., da legge ordinaria, sussistendo in materia una riserva di legge relativa. Secondo quanto stabilito dalla norma costituzionale, rispettivamente, ai commi 1 e 2, infatti: “I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge …” e, ancora: “Nell'ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari”.
Ne consegue che anche la delega, intesa come atto amministrativo organizzatorio di trasferimento dell’esercizio dei poteri, è ammissibile solo nel caso in cui sia espressamente prevista dalla legge. Comportando l’alterazione dell’ordine delle competenze degli organi abilitati ad emettere atti con efficacia esterna, necessita di un supporto normativo almeno pari a quello attributivo della competenza ordinaria. Diversamente, si renderebbe l’Amministrazione arbitra di spostare, caso per caso, senza alcuna previsione di limiti oggettivi e soggettivi, le competenze precostituite, con l’effetto di privare l’amministrato delle garanzie insite nelle attribuzioni di uno specifico organo.
E’, pertanto, priva di rilievo l’eccezione sollevata dalla Amministrazione intimata,secondo la quale nulla esclude che l’ente, “pur dotato di figure dirigenziali contempli, per le sue dimensioni, l’esigenza di un’unità autonoma specificatamente competente in materia di edilizia privata e repressione dell’abusivismo edilizio (id est: “Nucleo di Vigilanza Edilizia”). In tale caso, come accade per il Comune di Lecce, anche le funzioni di polizia amministrativa potranno essere esercitate dal responsabile dell’ufficio”.
Invero, i funzionari tecnici del Nucleo di Vigilanza Edilizia (Geom. Giuseppe Scordo, coadiuvato dal Geom. Sperini Ugo), nel redigere il verbale di sopralluogo edilizio, qualificandosi come Ufficiali/Agenti di P.G., dichiarano di esercitare funzioni di polizia giudiziaria (ex art. 57 del c.p.p. in combinato disposto con gli artt. 21 e 29 della l. n. 64/1974), astrattamente tenuti, in tale qualità, ad impedire che i reati vengano portati a conseguenze ulteriori (art. 55 c.p.p.). Ciò premesso, i medesimi si sono limitati ad emettere un provvedimento di mera sospensione dei lavori, senza, però, che tale atto, preliminare, sia culminato nella necessaria ordinanza di sequestro delle opere abusive riscontrate, atto, peraltro, soggetto a convalida. Deve pertanto ritenersi che il provvedimento emanato, in quanto non riconducibile alla esplicazione delle funzioni di polizia giudiziaria, sia stato assunto in violazione di legge, come tale illegittimo e suscettibile di annullamento.
Tale atto va ricondotto all’esercizio della ordinaria funzione amministrativa di vigilanza urbanistico-edilizia, come sostenuto dall’Amministrazione intimata: essendo destinato ad avere efficacia esterna, in quanto idoneo ad incidere sulle posizioni giuridiche di soggetti terzi rispetto all’Amministrazione di appartenenza, esso,tuttavia, rimane di competenza del dirigente dell’Ufficio tecnico comunale, Settore Urbanistica, non delegabile in assenza di una specifica previsione di legge e, come tale, censurabile sotto il profilo della incompetenza.
Sulla base delle sovra esposte considerazioni, il ricorso è meritevole di accoglimento con assorbimento delle ulteriori censure dedotte.
Sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Puglia -Lecce- sezione terza accoglie il ricorso in epigrafe.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Lecce nelle camere di consiglio dei giorni 20/05/2010 e 9/09/2010 con l'intervento dei Magistrati:
Antonio Cavallari, Presidente
Ettore Manca, Primo Referendario
Gabriella Caprini, Referendario, Estensore
L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 28/09/2010
