Gli strumenti di governance del ciclo dei rifiuti in Puglia nel contesto del Mezzogiorno d’Italia e le esigenze della circulary economy

di Cristian ROVITO

I ritardi nella raccolta differenziata delle principali frazioni dei rifiuti urbani si registrano in generale al Sud ed in particolare in Puglia, Molise, Basilicata, Sicilia e Calabria.

• Frazione organica : percentuali notevolmente al di sotto della media nazionale del 94 Kg/ab;

• Carta e cartone : percentuali al di sotto della media nazionale pari a 52 Kg/ab; la Puglia è quasi vicina;

• Plastica : percentuali al di sotto della media nazionale di 16 Kg/ab;

• Vetro : percentuali di sotto della media nazionale pari a 28 Kg/ab.

Questi dati confermano il nesso dei ritardi non tanto con i problemi di “filiera”, quanto piuttosto con l’organizzazione e la gestione della raccolta differenziata. Più precisamente, collazionando i dati di ogni Provincia del Sud ¹ si giunge alla considerazione che per nessuna delle principali frazioni dei rifiuti urbani è invocabile una clausola di presunta arretratezza della raccolta differenziata valida per tutto il Mezzogiorno, perché accanto ad un numero di provincie in ritardo, poco meno della metà registrano comunque performance alte. Tra queste spicca la provincia di Lecce con una raccolta differenziata al di sopra delle medie nazionali per le filiere indicate, tranne per la frazione organica per la quale è l’ultima tra le provincie pugliesi. Nelle stesse 5 Regioni del Sud in ritardo nella raccolta differenziata, la regione Puglia, così come la Sicilia e la Calabria, registra un costo medio di gestione dei rifiuti urbani di 3,12 €/mq, quindi più alto rispetto alla media nazionale, che è di circa 3 €/mq, sebbene annoti percentuali di raccolta differenziata più bassi.

Queste diverse cause, spesso concorrenti, non hanno impedito che in un numero importante di province del Sud, ben 11, si siano già raggiunti livelli di raccolta differenziata di eccellenza superiore al 50%. Ciò dimostra che nelle province del Sud in forte ritardo hanno un peso rilevante l’inadeguatezza degli amministratori e delle aziende locali che effettuano la raccolta dei rifiuti urbani, che a sua volta li porta a sottovalutare l’entità del problema e/o ad essere culturalmente o tecnicamente incapaci a risolverlo.

Senza uno sforzo straordinario, non si potrà risolvere il ritardo ancora imperante in questi enti sovra locali, il che significa non poter raggiungere gli obiettivi europei al 2025.

Tale impegno straordinario richiede di:

1. Attribuire rilevanza nazionale a questo ritardo nella RD di queste 5 Regioni meridionali, istituendo una struttura nazionale dedicata al recupero di tali ritardi nella gestione dei rifiuti nel Sud , presso il Ministero dell’Ambiente, con la partecipazione di rappresentanti delle Regioni del Sud. Questa struttura nazionale si dovrebbe avvalere anche della collaborazione di ISPRA, delle Agenzie regionali, del CONAI, dei Consorzi di filiera degli imballaggi e del CIC. Sarebbe inoltre opportuno attivare un sistema di monitoraggio regionale dei dati (FIR) in tempo reale e un piano di analisi merceologiche quale base per la misurazione degli obiettivi;

2. Effettuare un monitoraggio dei piani di gestione dei rifiuti urbani nelle Regioni del Sud ed elaborare indicazioni e indirizzi unitari ed efficaci per superare le carenze programmatiche e i ritardi nello sviluppo delle raccolte differenziate;

3. Fornire indicazioni e supporto per migliorare l’utilizzo dell’impiantistica esistente per il trattamento delle frazioni dei rifiuti urbani raccolte separatamente e per la sua integrazione con potenziamenti e nuovi impianti con particolare attenzione a quelli per la frazione organica, coinvolgendo gli operatori del settore e le loro associazioni, supportando anche un migliore utilizzo dei fondi europei e regionali;

4. Puntare su raccolte differenziate di qualità , in grado di raggiungere livelli elevati con efficienza. Mettere a disposizione dei Comuni e delle imprese che fanno le raccolte dei rifiuti urbani al Sud un sintetico elaborato che illustri con chiarezza e precisione i migliori modelli organizzativi delle raccolte differenziate dei rifiuti urbani che hanno superato il 50% dei rifiuti raccolti, suddivisi per dimensione dei Comuni e per fasce di costo annuo delle quantità raccolte in modo differenziato, al netto dei ricavi derivati dalle cessioni dei rifiuti differenziati. Almeno un terzo di questi modelli organizzativi avanzati di raccolte differenziate dovranno essere scelti fra quelli già applicati in Comuni del Sud;

5. Attuare una campagna informativa e formativa straordinaria (specie nelle scuole) nel Sud, coordinata e con fondi sia del Governo centrale, sia delle Regioni del Sud per migliorare il coinvolgimento dei cittadini e degli amministratori , sui vantaggi delle RD e del riciclo promuovendo la conoscenza e la diffusione delle buone pratiche e delle buone iniziative già in corso in materia, in particolare al Sud;

6. Concordare a livello di Governo, con i Ministeri competenti, e delle Regioni del Sud un pacchetto di progetti pilota, con possibilità di diffusione, per incrementare le raccolte differenziate e il riciclo dei rifiuti urbani al Sud, finanziati con l’utilizzo di fondi europei, particolarmente dedicati all’occupazione giovanile e allo sviluppo di piccole imprese;

7. Assicurare che nelle gare per l’assegnazione della gestione dei rifiuti urbani nel Sud siano adottati criteri di aggiudicazione stringenti e obbligatori per realizzare livelli avanzati di RD , utilizzando anche le disposizioni vigenti per il green public procurement (GPP) e che sia effettuata una verifica con una revisione, supportata se necessario da una apposita norma di legge, delle gestioni delle raccolte dei rifiuti urbani in corso per adeguarle, se necessario, agli obiettivi avanzati di raccolta differenziata, limitando i contenziosi e rendendo certi e brevi i tempi dell’individuazione dei nuovi gestori;

8. Promuovere con le Università del Mezzogiornoprogetti di ricerca per lo sviluppo della circulary economy al Sud e incubatori di start-up in materia, finanziati con un fondo misto nazionale, regionale e locale (con la partecipazione di banche e imprese locali);

9. Proporre al Presidente della Repubblica di istituire o patrocinare in ogni Regione del Mezzogiorno per il primo Comune campione del riciclo dei rifiuti per accrescere l’attenzione sulla problematica e premiare e far conoscere le buone pratiche.

L’esperienza del decennio passato evidenzia quanto sarebbe estremamente azzardato puntare a recuperare carenze così clamorose come quelle riscontrate nelle province più in ritardo nelle raccolte differenziate, operando solo con le procedure e le strutture ordinarie. Occorre prevedere la possibilità di un ricorso, concordato con le Regioni interessate, a commissari ad acta che predispongano programmi operativi, abbiano il potere di imporli ai soggetti gestori delle raccolte, assicurino il ritiro e l’avvio al riciclo dei rifiuti raccolti separatamente con accordi con i Consorzi di filiera, con un corrispettivo che copra i costi standardizzati di tali raccolte separate per i rifiuti d’imballaggio e coordinato con i gestori degli impianti di compostaggio per la frazione umida. L’esperienza dei commissariamenti estesi sperimentata in passato ha avuto esiti prevalentemente negativi. Si tratta di imparare dagli errori e di prevedere commissari con mandati ben più limitati e più precisi.

La premessa appena dischiusa consente di approcciare il presente lavoro, che riprende in buona sintesi il dossier sulle “ Potenzialità e ostacoli della raccolta differenziata nel Mezzogiorno” ², strutturandolo in modo tale da perimetrare, concettualmente e sistematicamente, tanto le questioni attinenti ai rifiuti nel contesto dell’economia dello sviluppo sostenibile ³, dalle quali non ci si può discostare per ovvie ragioni di opportunità e di inevitabili riflessi sul mercato, quanto la valenza politico – programmatica delle dichiarazioni rilasciate il 2 dicembre del 2015, poco dopo cioè l’approvazione del « pacchetto di misure per incentivare la transizione dell’Europa verso un’economia circolare, che ne rafforzerà la competitività a livello mondiale e stimolerà la crescita economica sostenibile e la creazione di nuovi posti di lavoro» del primo Vicepresidente Frans Timmermans, responsabile per lo Sviluppo sostenibile e del Vicepresidente Jyrki Katainen, responsabile per l'Occupazione, la crescita, gli investimenti e la competitività ⁴.

Il primo dichiarò: « Il nostro pianeta e la nostra economia non sopravvivranno se continueremo a seguire i dettami del "prendi, trasforma, usa e getta". Le risorse sono preziose e vanno conservate, sfruttandone al massimo il potenziale valore economico. L’economia circolare si prefigge di ridurre i rifiuti e proteggere l’ambiente, ma presuppone anche una profonda trasformazione del modo in cui funziona la nostra intera economia. Ripensiamo il nostro modo di produrre, lavorare e acquistare: creeremo nuove opportunità e nuovi posti di lavoro. Il pacchetto odierno costituisce il quadro di riferimento generale che consentirà questa trasformazione. Propone un percorso credibile e ambizioso per una migliore gestione dei rifiuti in Europa, sostenuto da azioni che riguardano l'intero ciclo dei prodotti; contiene sia una normativa intelligente sia incentivi a livello UE che aiuteranno le imprese e i consumatori - ma anche le autorità nazionali e locali - a guidare questa trasformazione».

Il secondo « Le nuove proposte inviano un segnale positivo a chi è pronto a investire nell'economia circolare. Oggi affermiamo che l’Europa è il luogo migliore per insediare attività sostenibili e rispettose dell’ambiente. Passare a un'economia più circolare vuol dire rimodellare l'economia di mercato e migliorare la nostra competitività. Se riusciremo a usare le risorse in modo più efficiente e a essere meno dipendenti da materie prime ormai scarse, potremo sviluppare un vantaggio competitivo. Il potenziale di creazione di posti di lavoro dell’economia circolare è enorme e la domanda di prodotti e servizi migliori e più efficienti è in piena espansione. Rimuoveremo gli ostacoli che frenano l'ottimizzazione dell'utilizzo delle risorse da parte delle imprese e potenzieremo il mercato interno delle materie prime secondarie. Vogliamo conseguire veri progressi sul campo: ci preme di realizzarli concretamente coinvolgendo non solo gli Stati membri, le regioni e i comuni, ma anche le imprese, l’industria e la società civile».

E’ in tal senso che può ritenersi configurato il prodromo di riferimento che tanto gli addetti ai lavori, gli amministratori, la classe dirigente e politica, quanto gli stessi cittadini che hanno il diritto/dovere ad un’adeguata e puntuale informazione devono tenere ben presente per comprendere e porre le basi per affrontare quelle sfide, peraltro ormai improcrastinabili, che hanno posto, ormai da tempo, l’intera umanità dinanzi ad un bivio. Se si vuole continuare ad avere un futuro e soprattutto se s’intende garantirlo a quelle generazioni non ancora nate, ma che già hanno il diritto di vivere il mondo alle stesse condizioni in cui l’hanno lasciato i loro predecessori ⁵, è inevitabile porsi su di un piano diverso, per approcciare in maniera altrettanto diversa rispetto al passato questioni molto complesse e diversificate.

Dalle notizie ultime giunte dalle istituzioni comunitarie ⁶, i membri della Commissione ambiente del Parlamento europeo hanno condiviso la proposta di richiedere l’incremento degli obiettivi di riciclaggio, escluso il riutilizzo, rispetto a quelli proposti a dicembre 2015 dalla Commissione Junker. Entro il 2030, per i rifiuti urbani si chiede di passare dal 65% al 70% di riciclaggio; mentre per quelli da imballaggio dal 75% all’80%. Entro lo stesso termine il conferimento in discarica non dovrà superare il 5% dei rifiuti prodotti, a fronte del 10% proposto dalla Commissione europea. Infine, viene chiesta una riduzione della produzione degli scarti alimentari e dei rifiuti a mare del 30% al 2025 e del 50% al 2030 in confronto al 2014.

Il pacchetto sull’economia circolare composto da quattro direttive sui rifiuti è stato approvato il 14 marzo 2017 in plenaria dal Parlamento europeo, per la cui definitività giuridica occorrerà attendere il negoziato con il Consiglio Europeo. Tra l’altro, è bene evidenziarlo, proprio quest’ultimo aveva individuato obiettivi diversi: « considerevole ribasso degli obiettivi di riciclaggio: per i rifiuti urbani entro il 2025 il 55% invece del 60% e entro il 2030 il 60% invece del 65%; per quelli da imballaggio verrebbero confermati gli obiettivi finali (80% di riciclaggio complessivo entro il 2030), ma con significativi “sconti” per il legno (30% invece del 75%), la plastica (50% invece del 55%) e alluminio (50% invece dell’85%)» ⁷ .

Avuto riguardo alle azioni previste dal piano di azione “L’anello mancante – Piano d’azione dell’Unione europea per l’economia circolare” entro il corrente anno la Commissione europea dovrà dare attuazione ad alcune importanti azioni, che di seguito si elencano:

• Relazione sulle materie prime essenziali e sull’economia circolare;

• Sviluppare un quadro di monitoraggio dell’economia circolare;

• Analisi e opzioni strategiche per sciogliere i nodi dell’interazione fra le legislazioni in materia di sostanze chimiche, prodotti e rifiuti, comprese soluzioni per ridurre la presenza di sostanze chimiche preoccupanti nei prodotti e migliorarne la tracciabilità;

• Strategia sulla plastica nell’economia circolare;

• Vagliare opzioni per rendere più efficace e comprensibile la marcatura degli alimenti;

• Orientamenti ad uso del settore edile per la valutazione da condurre prima della demolizione;

• Definire Indicatori di base per la valutazione delle prestazioni ambientali degli edifici nell’arco del loro ciclo di vita e incentivarne l’uso.

I ricercatori hanno preso quale fonte ufficiale i dati forniti dall’ISPRA sulla raccolta differenziata dei rifiuti urbani nel corso del decennio 2005 – 2014.

Emergono ictu oculi due importanti elementi:

• Nonostante le diverse percentuali differenti tra Nord, Centro e Sud, l’aumento della raccolta differenziata è passato dal 24% al 45% dei rifiuti urbani raccolti (Nord 57%, Centro 41%, Sud 31%);

Si è registrato un evidente raddoppio della percentuale di RD a livello nazionale, a testimonianza di un’inversione di rotta rispetto al passato, sebbene già a partire dal decreto Ronchi si sarebbero dovute creare le premesse per il raggiungimento di elevate percentuali di RD, tali da poter rispettare le tempistiche comunitarie e nazionali all’uopo predisposte dai rispettivi legislatori.

• Il dato nazionale della raccolta differenziata pro – capite evidenzia un sensibile aumento, essendo passata da 131 a 221 Kg/ab. Nello specifico poi, nelle tre macro – aree nazionali, è passata:

Nord: da 203 a 281 Kg/ab;

Centro: da 123 a 223 Hg/ab;

Sud: da 43 a 139 Kg/ab.

Suddividendo la raccolta differenziata in tre fasce:

1. < 35%;

2. 35% - 50%;

3. >50%.

I ricercatori evidenziano che nelle tre macro – aree:

1. NORD: tutte le Regioni hanno superato la fascia 3), RD >50%;

2. CENTRO: una sola Regione supera il 50%;

3 superano il 35%;

1 (Lazio) non supera il 35%;

3. SUD: solo una Regione ha superato il 50% (Sardegna);

3 Regioni hanno superato il 35%;

5 Regioni (Puglia, Basilicata, Molise, Calabria e Sicilia) sono sotto il 35%.

Rispetto al dato nazionale, ovvero raccolta differenziata pro – capite 221 Kg/ab ed incremento RD pro capite medio di 96 Kg/ab, la Puglia conferma, seppur al pari di altre Regioni, valori piuttosto bassi, rispettivamente 110 Kg/ab e 81 Kg/ab, il che dimostra un evidente e sistematico ritardo nella raccolta differenziata rispetto ad altre tre Regioni (Basilicata, Campania e Abruzzo). Inoltre, anche la crescita di RD è inferiore in valore percentuale in Puglia rispetto al dato nazionale del 22% (Puglia 18% di crescita di RD).

L’enucleazione di questi dati consente oggi di affermare che «se i trend bassi di crescita della raccolta differenziata nelle 5 Regioni meridionali (Sicilia, Basilicata, Puglia , Calabria e Molise) nel decennio passato fossero mantenuti anche nel prossimo decennio, senza l’introduzione quindi di rilevanti novità o cambiamenti, manterrebbero queste 5 Regioni ben lontane dall’obiettivo di riciclo del 60% dei rifiuti urbani proposto a livello europeo per il 2025 , rendendo altresì poco probabile anche il raggiungimento dell’obiettivo europeo a livello nazionale».

Il ritardo o i ritardi finora accumulati, come si è visto anche dalla regione Puglia, a livello di raccolta differenziata, non disgiungibili peraltro, per ovvie ragioni oggettive e soggettive, dal riciclo dei rifiuti urbani, essendo i due aspetti tecnicamente e legislativamente connessi, devono identificarsi univocamente nell’obiettivo (segnatamente politico!) di riuscire a contribuire a livello nazionale al raggiungimento del 60% di riciclo fissato a livello europeo. Qualora passassero nell’Assemblea europea gli emendamenti che vedono il passaggio dal 65% al 70% di riciclaggio ed il conferimento in discarica non superiore al 5% entro il 2030, sarebbe inequivocabilmente tracciata il solco politico – amministrativo che deve essere seguito dopo aver posto gli obiettivi appena menzionati.

La gestione dei rifiuti è un settore strategico per ripensare in chiave green e circolare la nostra economia. Se i dati dimostrano che l’Italia è «campione europeo nell’industria del riciclo», con ben 24,1 milioni di tonnellate di rifiuti recuperati, è irragionevole che si continui a non tenere presente che nel quadro delle priorità europee e nazionali, ai fini di una corretta gestione dei rifiuti, l’elemento virtuoso è la riduzione a monte della produzione dei rifiuti e la preparazione per il loro riutilizzo. Tra l’altro, aspetto gestionale spesso trascurato, il riciclo è fase ben diversa dal riutilizzo . Come sostiene il prof. Stefano Maglia ⁸, la cosa più importante «non è differenziare, bensì ridurne la produzione a monte, per ridurre lo spreco di risorse». Non a caso la Direttiva 98/2008/CE ⁹ all’art. 4 individua la «gerarchia dei rifiuti» stabilendo che essa «si applica quale ordine di priorità della normativa e della politica in materia di prevenzione e gestione dei rifiuti»:

a) PREVENZIONE;

b) PREPARAZIONE PER IL RIUTILIZZO;

c) RICICLAGGIO;

d) RECUPERO DI ALTRO TIPO, per esempio il recupero di energia;

e) SMALTIMENTO.

Orientando lo sguardo analitico sulla situazione del Mezzogiorno, i dati evidenziano dei ritardi, peraltro non omogenei, sulla raccolta differenziata: 11 Province sono avanzate, oltre il 50%, e 22 in 5 Regioni sono decisamente arretrate. Quello che è stato fatto nelle province del Sud avanzate potrebbe essere fatto anche in quelle arretrate. Il ritardo in queste 5 Regioni e 22 province è talmente rilevante e il trend degli ultimi 10 anni è talmente lento che, senza un cambio di passo straordinario, in queste Regioni non è possibile avvicinarsi all’obiettivo europeo di riciclo del 60% al 2025.

L’impatto del ritardo di queste 5 Regioni sarebbe di tale portata da avere un’incidenza anche sull’obiettivo nazionale, dal quale peraltro non ci si può sottrarre, rendendolo molto difficile da raggiungere. Ragioni di costi economici non dovrebbero essere tali da giustificare questi ritardi: dati estesi e numerosi confermano che con livelli elevati di raccolta differenziata si possono avere costi medi di gestione dei rifiuti urbani minori .

E’ noto che nella determinazione dei costi di gestione dei rifiuti urbani intervengono diversi fattori quali l’efficienza del servizio, la disponibilità di impianti di trattamento, la loro qualità e distanza, l’andamento non lineare della curva dei costi unitari delle RD, i quali generalmente sono più alti con bassi livelli di RD, calanti con un valore intermedio e spesso ulteriormente crescenti per livelli molto spinti di RD, la dimensione della città, l’efficienza del modello di raccolta, etc. Approssimativamente,

1. Regioni del Nord: costo medio di 2,56 €/mq con RD 57%;

2. Regioni del Centro: costo medio di 2,92 €/mq con RD 41 %;

3. Regioni del Sud: costo medio di 3,12 €/mq con RD 31% ¹⁰ .

Per il cittadino del Nord, una percentuale del 26% in più di raccolta differenziata comporta un costo più basso del 22%. Il cittadino del Sud differenziando meno, paga di più, ragione per cui i costi dell’ecotassa sono minori al Nord che, come dimostrano i dati, differenzia di più per smaltire di meno in discarica, rispetto al Sud che differenzia di meno, ma smaltisce di più in discarica.

Le ragioni di tali differenze di costo sono state ben analizzate e in diversi studi, oltre naturalmente al dossier preso in considerazione nel presente lavoro. Sono stati individuatidiversi punti deboli della gestione dei rifiuti nel Mezzogiorno:

1. una pianificazione territoriale non adeguata , in frequente revisione e aggiornamento, con tempistiche di attuazione lunghe e per questo incerte, difforme fra le diverse Regioni per la definizione degli ambiti territoriali di riferimento, per le responsabilità del servizio di raccolta, per modalità di definizione della tariffa;

2. affidamenti con gare del servizio di raccolta dei rifiuti urbani che, anche se centralizzati, non tengono adeguatamente conto degli obiettivi di raccolta differenziata né delle competenze necessarie, che generano contenziosi e ricorsi, rendendo i tempi per l’operatività del nuovi gestori troppo spesso lunghi;

3. insufficiente accesso e utilizzo dei finanziamenti europei e regionali e piani tariffari che ripartiscono risorse inadeguate a favore della raccolta indifferenziata, in presenza di un alto tasso di insolvenza che, in alcuni casi, ha portato a pesanti dissesti finanziari e a disinvestimenti;

4. Infiltrazioni e azioni della criminalità organizzata , insieme ad aree presenti di illegalità che provocano sequestri di impianti, generano un clima di difficoltà e concorrenza sleale per gli operatori corretti;

5. una particolare carenza di impianti per il trattamento della frazione organica e una difficoltà a realizzare nuovi impianti e aumentare la capacità e la qualità dei trattamenti di quelli esistenti, per difficoltà di localizzazione, degli iter autorizzativi e dell’incertezza dell’approvvigionamento di rifiuti raccolti in quantità sufficiente per remunerare i nuovi investimenti necessari.

Sul punto 5) soccorre l’attuazione, attraverso il DPCM 7 marzo 2016 ¹¹, di quanto previsto dall’art. 35, comma 2 del decreto legge 12.9.2014 n. 133, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 novembre 2014, n. 164 (decreto “sblocca Italia”). Allo scopo di realizzare su scala nazionale un sistema adeguato e integrato di gestione dei rifiuti urbani e di conseguire gli obiettivi di raccolta differenziata e di riciclaggio, il predetto comma 2, dell’art. 35 ha attribuito ad un atto governativo l’effettuazione della ricognizione dell’offerta esistente di impianti di recupero in maniera differenziata, articolata per regioni; l’individuazione del fabbisogno teorico di trattamento della frazione organica dei rifiuti urbani raccolta in maniera differenziata e del fabbisogno residuo di impianti di recupero della frazione organica dei rifiuti urbani raccolta in maniera differenziata, articolati per regioni.

Nella regione Puglia il decreto ha censito 7 impianti di compostaggio operativi (1 per la provincia di Bari, 2 per la provincia di Foggia e 4 per la provincia di Taranto – Allegato I) per un compostaggio totale di 495.023 t/anno. A tali impianti si aggiunge un impianto di digestione anaerobica sito in Francavilla Fontana, per una capacità di 300 t/anno. In provincia di Lecce non sono operativi impianti tali da poter consentire la chiusura ottimale del ciclo dei rifiuti urbani. La Puglia ha un fabbisogno teorico variabile tra 449.911 – 531.714 t/anno (Allegato II) ed un fabbisogno residuo nullo – 36.622 t/anno (Allegato III).

Per la provincia di Lecce esiste quindi un serio problema di gestione della frazione organica, causato proprio dalla mancanza di impianti di compostaggio. Le indicazioni comunitarie contenute nel pacchetto sull’economia circolare appena approvato in plenaria dal Parlamento Europeo il 14 marzo u.s. si sono orientate sulla necessità di raccogliere ove tecnicamente fattibile, la raccolta separata della frazione organica dei rifiuti urbani. Perché senza una sua consistente raccolta non si possono raggiungere gli obiettivi avanzati del 60% al 2025 e del 65% al 20130 di riciclo dei rifiuti urbani.

In tale senso, la Regione Puglia è intervenuta su più fronti:

1. Consiglio Regionale: Deliberazione n. 57 del 21.7.2016 - Risoluzione ai sensi degli articoli 25 e 24, comma 3, della legge 234/2012 e del protocollo n. 2, allegato al trattato sull’Unione europea e sul funzionamento dell’Unione europea, sulla comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle Regioni “L’anello mancante - Piano d’azione dell’Unione europea per l’economia circolare” – COM (2015) 614 final; sulla proposta di direttiva del parlamento europeo e del Consiglio che modifica la direttiva 1999/31/CE relativa alle discariche di rifiuti - COM (2015) 594 final; sulla proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la direttiva 2008/98 relativa ai rifiuti - COM (2015) 595 final; sulla proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la direttiva 94/62/CE sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio - COM (2015) 596 final – Approvazione.

2. Consiglio Regionale: rivisitazione completa della nuova governance dei rifiuti attraverso l’adozione della L.R. n. 20 del 4 agosto 2016 recante “ Disposizioni in materia di gestione del ciclo dei rifiuti. Modifiche alla legge regionale 20 agosto 2012, n. 24 (Rafforzamento delle pubbliche funzioni nell’organizzazione e nel governo dei servizi pubblici locali)” .

Gli elementi caratterizzanti e per certi aspetti innovativi della nuova governance riguardano:

• l’individuazione dell’ambito territoriale ottimale nell’intero territorio regionale;

• la soppressione degli organi di governo provinciali;

• l’istituzione dell’ Agenzia territoriale della Regione Puglia quale organo unico di governo per l’esercizio associato delle funzioni pubbliche relative al servizio di gestione dei rifiuti urbani;

• la pianificazione regionale, al fine di consentire una differenziazione dei servizi finalizzata a massimizzarne l’efficienza, possa definire l’erogazione dei servizi di spazzamento, raccolta e trasporto, denominati Aree omogenee ¹² (in sostituzione dei vecchi ARO – Area di raccolta ottimale).

3. Giunta regionale: con la Deliberazione n. 1691 del 8.11.2016, la Giunta regionale ha dato mandato al Dipartimento mobilità, qualità urbana, opere pubbliche, ecologia e paesaggio, di costituire lo staff di Piano per «l’aggiornamento del PRGRU approvato con Deliberazione del Consiglio Regionale 8 ottobre 2013 n. 204».

Questo indirizzo politico è sussumibile nella necessità per la regione Puglia di dotarsi di uno strumento di pianificazione in materia di rifiuti aggiornato; assumendo alla base della pianificazione regionale in materia di rifiuti i principi ispiratori del “pacchetto di misure sull’economia circolare”; quindi integrando nello strumento di pianificazione regionale le modifiche normative introdotte a livello nazionale e regionale. Tali principi devono garantire alla nuova Agenzia territoriale per la gestione dei rifiuti di traguardare in maniera ottimale il complesso degli obiettivi e delle attività affidatole dalla legge regionale 4 agosto 2016 n. 20 e smi, anche in considerazione della non trascurabile esperienza maturata in ordine all’effettiva efficacia del vigente PRGRU.

All’uopo è stato definito lo staff di piano, articolato in unGruppo direttivo, da una Direzione operativa e da Gruppi di lavoro interessati dai seguenti aspetti:

• Quadro di riferimento normativo;

• Analisi demografici, urbanistici e socio – economici;

• Quadro impiantistico e quadro autorizzatorio AIA – VIA – AU – AUA;

• Individuazione dei fabbisogni;

• Coerenza esterna con la pianificazione regionale (PEAR, PRQA, PPTR, PRT, …);

• Azioni di Piano e individuazione obiettivi di raccolta differenziata, riciclo e recupero;

• Rafforzamento della dotazione impiantistica a servizio del ciclo integrato;

• Digitalizzazione contenuti e vettorializzazione in ambiente GIS;

• Analisi delle tariffe;

• Integrazione delle considerazioni ambientali.

Nello svolgimento di tutte le attività orientate all’aggiornamento del PRGRSU, lo staff potrà avvalersi dell’ Osservatorio regionale rifiuti, dell’Agenzia Regionale per la prevenzione e protezione dell’ambiente e dell’Agenzia regionale per la mobilità.

4. Giunta regionale: con la deliberazione del 28 marzo 2017, n. 442, la Giunta regionale ha individuato le “misure per favorire il recupero della forsu prodotta dai comuni pugliesi”. Con l’adozione di questo atto, la Giunta regionale ha inteso:

4.1.: consentire la gestione della FORSU sul luogo di produzione o nelle immediate vicinanze, ai fini del raggiungimento degli obiettivi di legge di riduzione del conferimento dei rifiuti biodegradabili in discarica e di riciclaggio dei rifiuti urbani, nonché in conformità alla gerarchia nella gestione dei rifiuti e ai principi di autosufficienza e prossimità;

4.2.: assicurare il contenimento dei costi di trasporto fuori regione della FORSU, nonché la gestione della stessa nel rispetto dei principi di efficacia, efficienza, economicità, trasparenza, fattibilità tecnica ed economica;

4.3.: assicurare la collocazione della FORSU prodotta dai Comuni pugliesi in ambito regionale, autorizzando, ove tecnicamente possibile, il trattamento del 10 % in più rispetto alla capacità attualmente autorizzata, in applicazione delle previsioni dell’art. 35 c. 2 del Legge 11 novembre 2014, n. 164 “Conversione, con modificazioni, del decreto-legge 11 settembre 2014, n. 133, Misure urgenti per l’apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica, l’emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle cattività produttive”: a tale scopo il gestore presenterà ad ARPA Puglia e alla regionale Sezione Autorizzazioni Ambientali una dichiarazione asseverata dal legale rappresentante e da un tecnico volta a: • dimostrare la compatibilità tecnica dell’installazione all’incremento in esame nel rispetto delle BAT di settore richiamate in AIA e con l’impegno alla corretta manutenzione dei presidi ambientali; • impegnare l’incremento del 10% della capacità di trattamento esclusivamente in favore della FORSU prodotta dai Comuni pugliesi;

4.4.: autorizzare tale incremento della capacità di trattamento fino alla realizzazione degli impianti necessari per la copertura del fabbisogno residuo stimato dalla vigente pianificazione di settore, sussistendo i requisiti predetti ed a valle dell’espressione di parere positivo di ARPA Puglia relativo alla capacità tecnica dell’impianto.

La Regione Puglia, con deliberazione della Giunta regionale si è dotata di un nuovo modello organizzativo denominato MAIA - Modello ambidestro per l'innovazione della macchina amministrativa regionale, il quale ha sostituito il vecchio modello organizzativo denominato GAIA: la Regione Intelligente, istituito con DGR n. 1351 del 28 luglio 2009, fondato su un ridotto numero di strutture complesse in grado di favorire l’integrazione strategica e gestionale delle grandi politiche regionali.

Il modello organizzativo ambidestro rappresenta uno strumento di innovazione nella pubblica amministrazione. Nelle organizzazioni ambidestre è centrale il tema della differenziazione e integrazione fra strutture dedicate allo sfruttamento della conoscenza, rispetto alle strutture pensate per la nuova conoscenza. In altre parole, c'è una parte dell'organizzazione che agisce quotidianamente e produce il servizio amministrativo e politico cercando la massima efficienza e il minor costo possibile. L'altra struttura a matrice speculare si occupa invece di studiare il funzionamento della prima e di introdurre fattori di innovazione di processo che tendono a migliorare la qualità del servizio ¹³.

Con la Deliberazione n. 458 del 8 aprile 2016 la Giunta regionale ha attuato il nuovo modello organizzativo prevedendo cheil governo degli aspetti ambientali, quali il ciclo dei rifiuti nel rispetto delle buone pratiche legislative in materia di ecologia, rientri nelle competenze del Dipartimento Mobilità, Qualità urbana, Opere pubbliche, Ecologia e Paesaggio .

La Sezione Ciclo Rifiuti e Bonifiche è stata investita del coordinamento dell’attuazione e dell’aggiornamento degli strumenti di pianificazione regionale, dello svolgimento dell’attività istruttoria e del compito di esprimere i pareri in materia di gestione del ciclo dei rifiuti e bonifiche ambientali.

Nei mesi scorsi, nell’intento di favorire la realizzazione di impianti per il trattamento della frazione organica con processo di digestione anaerobico integrato dal compostaggio aerobico, priorità d’investimento peraltro dell’azione 6.1. – “interventi per l’ottimizzazione della gestione dei rifiuti urbani”, ha indirizzato ai Sindaci una nota invitandoli a presentare eventuali “manifestazioni di interesse” alla localizzazione sul proprio territorio di impianti di valorizzazione della frazione organica dei rifiuti solidi urbani derivante da raccolta differenziata

La Sezione Autorizzazioni Ambientali si occupa di tutte le attività relative alla valutazione di impatto ambientale, al rilascio dei pareri di compatibilità e dei provvedimenti in materia di Autorizzazione Integrata Ambientale, della cura, quale Autorità competente, delle istruttorie e dei procedimenti amministrativi in materia di Valutazione Ambientale Strategica.

L’Osservatorio regionale sulla gestione dei rifiuti è stato istituito con L.R. 31 dicembre 2009 n. 36. Con la Deliberazione n. 518 del 23.2.2010 la Giunta regionale ne ha definito l’organizzazione e le modalità di funzionamento.

All’interno di una logica di condivisione di tecnologie, progetti ed azioni, basate a loro volta sulla piena conoscenza del territorio, l’Osservatorio nasce ispirandosi alla “Digital Agenda” della strategia Europa 2020. Attraverso tale approccio sistemico, l’Ente consente di analizzare e studiare i fenomeni reali che attengono alla gestione dei rifiuti, i quali non possono prescindere dai mutamenti sociali ed urbanistici, oltreché dai multiformi aspetti di gestione dell’intero ciclo dei rifiuti, quindi le anomalie ed i traffici illeciti ¹⁴. Inoltre, ben deve inserirsi nella direzione tracciata dal d.lgs 33/2013 che ha introdotto nell’ordinamento giuridico gli obblighi riguardanti la pubblicità, la trasparenza e la diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni al fine di favorire la gestione razionale ed efficace dei dati riferiti ai rifiuti nella loro quotidiana dinamicità legata ad aspetti che attengono agli ambiti tecnici, quindi quantitativi movimentati, modalità operative di raccolta, di gestione delle strutture e dei mezzi, di recupero della materia, di incentivazione, etc.; agli ambiti amministrativo – procedurali (bandi di gara, iter, ostacoli normativi, lungaggini burocratiche, etc.); agli ambiti economici, quindi costi, disponibilità finanziarie e gestione finanziaria delle Amministrazioni coinvolte, etc.. Mettendoli in relazione con quelle informazioni che si riguardano invece le caratteristiche più prettamente territoriali ed economiche del territorio.

Non potendo allargare l’analisi argomentative sul concetto più strettamente politologico di «pianificazione» è opportuno limitarsi ad evidenziare quanto siano essenziali quelle attività, a carattere propedeutico, atte a perseguire una conoscenza più approfondita, sia statica, sia dinamica, delle contingenze territoriali.

Per pianificare bene occorre avere come base una conoscenza approfondita di ciò che s’ intende governare/amministrare/gestire, ricorrendo agli strumenti di governance e soprattutto avendo chiari quali siano, definendoli in maniera analitica, possibilmente supportandoli da un’adeguata valenza scientifica di sistema, gli obiettivi che s’intendono perseguire, eventualmente tenendo presenti anche politiche di benchmarking ¹⁵ .

E’ quindi irreversibile il processo di cambiamento in atto per il quale la macchina amministrativa sarà presa in un processo che richiederà grande impegno ad ogni singolo ufficio della Pubblica amministrazione. Tenuto anche e soprattutto conto degli elementi innovatori della “Riforma Madia” (Legge 7 agosto 2015 n. 124) sulla scorta dei cui nuovi principi ogni “dipendente pubblico” è chiamato a superare formalismi burocratici e atteggiamenti conservativi per raccogliere le nuove esigenze di cittadini e imprese¹⁶ corroborate da nuove sfide di crescita e sviluppo sostenibili.