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La gestione dei rifiuti presenti o prodotti all’interno dei siti oggetto di bonifica

di Nazzareno SANTILLI

Premessa

Nell’ambito dei progetti operativi di bonifica autorizzati ai sensi del Titolo V della Parte Quarta del D.Lgs. 152/06 accade frequentemente che debbano essere gestiti ingenti quantità di rifiuti, sia pericolosi che non pericolosi, già presenti nel sito oggetto di bonifica ovvero come risultato degli interventi previsti nella progettazione. Dal punto di vista normativo, con il passaggio dal DM 471/99 al D.Lgs. 152/06 risulta modificata la specificazione di alcuni interventi ricompresi tra le attività di bonifica, in particolare rispetto alle operazioni espressamente previste per i rifiuti presenti nei siti oggetto di bonifica. Infatti, l’art. 2 del citato DM 471/99 alla lettera i) forniva la seguente definizione per la messa in sicurezza permanente, uno degli interventi previsti per la bonifica dei siti contaminati.

    “Messa in sicurezza permanente: insieme degli interventi atti a isolare in modo definitivo le fonti inquinanti rispetto alle matrici ambientali circostanti qualora le fonti inquinanti siano costituite da rifiuti stoccati e non sia possibile procedere alla rimozione degli stessi pur applicando le migliori tecnologie disponibili a costi sopportabili, secondo i principi della normativa comunitaria. In tali casi devono essere previste apposite misure di sicurezza, piani di monitoraggio e controllo, ed eventuali limitazioni d’uso rispetto alle previsioni degli strumenti urbanistici. I valori di concentrazione delle sostanze inquinanti nelle matrici ambientali influenzate dall’inquinamento derivante dai rifiuti stoccati non devono superare nel suolo, sottosuolo, acque sotterranee e acque superficiali i valori previsti nell’allegato 1;

Con il D.Lgs. 152/06 tale definizione, inserita all’art. 240 c. 1 lettera o), viene mutata nella seguente.

    “Messa in sicurezza permanente: l’insieme degli interventi atti a isolare in modo definitivo le fonti inquinanti rispetto alle matrici ambientali circostanti e a garantire un elevato e definitivo livello di sicurezza per le persone e per l’ambiente. In tali casi devono essere previsti piani di monitoraggio e controllo e limitazioni d’uso rispetto alle previsioni degli strumenti urbanistici;”.

Si è pertanto passati da un esplicito riferimento del DM 471 alla messa in sicurezza permanente dei rifiuti, in quanto fonte inquinante, come uno degli interventi possibili per la bonifica del sito contaminato alla formulazione del Testo unico dove la messa in sicurezza permanente viene definita in maniera generica come finalizzata all’isolamento delle fonti inquinanti, senza specifico riferimento ai rifiuti e alla contaminazione da essi derivante.

Si ricorda inoltre quanto specificato all’art. 239 del D.Lgs. 152/06 che al comma 2 specifica che quanto disposto al Titolo V non si applica “all’abbandono dei rifiuti disciplinato dalla parte quarta del presente decreto. In tal caso qualora, a seguito della rimozione, avvio a recupero, smaltimento dei rifiuti abbandonati o depositati in modo incontrollato, si accerti il superamento dei valori di attenzione, si dovrà procedere alla caratterizzazione dell’area ai fini degli eventuali interventi di bonifica e ripristino ambientale da effettuare ai sensi del presente titolo;”.

La possibilità di autorizzare attività di messa in sicurezza permanente di rifiuti nell’ambito di progetti di bonifica non sembra oggi chiaramente indicata dalla norma. Infatti, la modifica introdotta nell’art. 240 del D.Lgs. 152/06 rispetto al precedente DM 471/99, con l’eliminazione dell’esplicito riferimento ai rifiuti, può essere interpretata come espressione della volontà del legislatore di escludere tale possibilità ovvero, poiché si fa riferimento alla messa in sicurezza di “fonti inquinanti” ed essendo i rifiuti ricompresi in tale definizione, volendo ammettere in maniera implicita tale possibilità.

Il quadro normativo manifesta quindi dei margini di interpretazione rispetto all’autorizzabilità degli interventi di messa in sicurezza permanente per i rifiuti presenti nei siti contaminati, intesi come interventi di bonifica. Tale dubbio interpretativo non riveste un valore puramente formale ma riguarda anche le modalità autorizzative degli interventi, come illustrato nel seguito.

I progetti di bonifica già autorizzati

Nei progetti di bonifica di siti contaminati in fase di attuazione accade talora che essi siano stati autorizzati ai sensi del DM 471/99 e prima dell’entrata in vigore del D.Lgs. 152/06. Tali progetti, in aderenza a quanto previsto dal DM 471, possono prevedere interventi di messa in sicurezza permanente di rifiuti presenti nel sito, intesi come interventi di bonifica e non come discariche. Tali interventi consistono usualmente nella realizzazione di cosiddetti “volumi confinati” destinati all’abbancamento dei rifiuti. Dal punto di vista normativo non ci sono indicazioni specifiche su cosa sia un volume confinato e quali debbano essere le sue caratteristiche dal punto di vista costruttivo e gestionale.

Un aiuto in questo senso può derivare, in via deduttiva, dai provvedimenti autorizzativi per tali progetti, emanati da autorità competenti diverse, che consentono di individuare alcuni elementi comuni a tale fattispecie di intervento di bonifica. In particolare, si possono identificare i seguenti elementi caratteristici.

    Si tratta di interventi di messa in sicurezza permanente, che quindi hanno lo scopo di isolare in modo definitivo le fonti inquinanti rispetto alle matrici ambientali circostanti e garantire un elevato e definitivo livello di sicurezza per le persone e per l’ambiente.
    Hanno le caratteristiche costruttive di una discarica ai sensi di quanto previsto dal D.Lgs. 36/03.
    Nel volume confinato possono essere conferiti solo rifiuti presenti nel sito o prodotti dalle attività di bonifica, escludendo quindi la possibilità di conferimento dall’esterno del sito.
    Possono esser fissati criteri di accettabilità per il conferimento dei rifiuti, in particolare concentrazioni massime per i contaminanti caratteristici del progetto di bonifica.

Tali interventi di messa in sicurezza sono previsti in diversi progetti attualmente in esecuzione; in molti casi sono già stati realizzati ed attualmente operativi.

Aspetti autorizzativi

La domanda che sorge spontanea alla luce di quanto esposto è la seguente: che differenza c’è tra un volume confinato e una discarica? Dal punto di vista tecnico-costruttivo, come visto, entrambi fanno riferimento al D.Lgs. 36/03 per cui, dal punto di vista dei presidi ambientali richiesti, in sostanza non sono diversi. Dal punto di vista della gestione, i volumi confinati vedono usualmente la presenza di vincoli aggiuntivi in termini di possibilità di conferimento di rifiuti sia in termini di loro provenienza, limitata al sito oggetto di bonifica, sia in termini di caratteristiche chimico-fisiche degli stessi. Si potrebbe quindi, in linea teorica, paragonare tale intervento alla realizzazione di una discarica di rifiuti “a servizio” del progetto di bonifica cioè di un impianto dedicato unicamente all’abbancamento di rifiuti presenti nel sito o prodotti dalle operazioni di bonifica nel sito stesso, quali ad esempio terre contaminate che, pur sottoposte a trattamento, non hanno raggiunto gli obiettivi di bonifica.

La distinzione tra intervento di Messa in sicurezza permanente e discarica, che dal punto di vista tecnico-costruttivo, come visto, appare puramente formale, diventa viceversa significativa dal punto di vista del procedimento autorizzativo.

Infatti, l’autorizzazione del progetto di bonifica, come specificato all’art.242 del D.Lgs. 152/06 al comma 7, “Ai soli fini della realizzazione e dell’esercizio degli impianti e delle attrezzature necessarie all’attuazione del progetto operativo e per il tempo strettamente necessario all’attuazione medesima, l’autorizzazione regionale di cui al presente comma sostituisce a tutti gli effetti le autorizzazioni, le concessioni, i concerti, le intese, i nulla osta, i pareri e gli assensi previsti dalla legislazione vigente compresi, in particolare, quelli relativi alla valutazione di impatto ambientale…”.

Tale previsione viene anche ribadita per i Siti di Interesse Nazionale (SIN), di competenza del Ministero dell’Ambiente, al comma 6 dell’art. 252 che specifica “L’autorizzazione del progetto e dei relativi interventi sostituisce a tutti gli effetti le autorizzazioni, le concessioni, i concerti, le intese, i nulla osta, i pareri e gli assensi previsti dalla legislazione vigente, ivi compresi, tra l’altro, quelli relativi alla realizzazione e all’esercizio degli impianti e delle attrezzature necessarie alla loro attuazione.”

Quindi, dal punto di vista dell’efficacia dell’autorizzazione del progetto di bonifica ai fini dell’autorizzazione alla realizzazione e all’esercizio degli impianti e delle attrezzature ricomprese nel progetto di bonifica e ad esso funzionali, la norma si esprime chiaramente nel senso di attribuzione del valore di “autorizzazione unica” al provvedimento autorizzatorio. Tale caratteristica non comporta però l’eliminazione delle valutazioni istruttorie inerenti le altre autorizzazioni sostituite, bensì piuttosto la trasformazione in endoprocedimenti dei singoli procedimenti amministrativi previsti in via ordinaria .Questo si traduce nella prassi amministrativa dell’attrazione nel procedimento principale, quello di autorizzazione del progetto di bonifica, degli esiti degli altri procedimenti, che quindi assumono appunto la veste di endoprocedimenti, relativi alle autorizzazioni che gli stessi impianti ed attrezzature dovrebbero acquisire in via ordinaria. Le attività istruttorie relative alle autorizzazioni in via ordinaria non vengono quindi sostituite ma debbono essere sviluppate e concluse dalle amministrazioni ordinariamente competenti prima della conclusione del procedimento principale.

Tale procedura ha lo scopo, tra l’altro, di assicurare l’efficacia del procedimento evitando che un progetto approvato ai sensi della normativa sulle bonifiche possa essere oggetto di successive modifiche a seguito di prescrizioni formulate nei procedimenti istruttori in via ordinaria, rendendo di fatto inefficace l’approvazione del progetto stesso e creando dilatazioni temporali nell’esecuzione del progetto.

Un altro aspetto riguarda le garanzie finanziarie che devono essere rese dal soggetto proponente e che sono individuate nel provvedimento autorizzativo del progetto di bonifica. Tali garanzie, che sono determinate in misura percentuale rispetto al costo stimato dell’intervento, debbono essere determinate rispetto ad una configurazione consolidata del progetto non suscettibile di significative modifiche derivanti da eventuali prescrizioni che possano scaturire dai singoli procedimenti istruttori.

Infatti, l’art. 242 c. 7 del D.Lgs. 152 riguardo alla definizione del cronoprogramma di esecuzione del progetto e alle garanzie finanziarie da prestare specifica quanto segue.

    “Con il provvedimento di approvazione del progetto sono stabiliti anche i tempi di esecuzione, indicando altresì le eventuali prescrizioni necessarie per l’esecuzione dei lavori ed è fissata l’entità delle garanzie finanziarie, in misura non superiore al cinquanta per cento del costo stimato dell’intervento, che devono essere prestate in favore della regione per la corretta esecuzione ed il completamento degli interventi medesimi.”

Con tali premesse appare evidente come la definizione all’interno di un progetto di una messa in sicurezza permanente di rifiuti, identificata come volume confinato, ovvero di una discarica di rifiuti a servizio del progetto di bonifica può, in linea teorica, portare a diversi percorsi autorizzativi inerenti gli endoprocedimenti per l’acquisizione delle autorizzazioni alla realizzazione e all’esercizio previste in via ordinaria per tale intervento, non dovendosi, nel primo caso, attivare i procedimenti in via ordinaria per l’autorizzazione di una discarica con tutti i necessari adempimenti richiesti in capo al proponente ad esempio in merito alla gestione cosiddetta “post mortem” o alle relative garanzie finanziarie.

Occorre comunque notare che, anche qualora si ritenesse autorizzabile l’intervento come una messa in sicurezza permanente di rifiuti, nel citato art. 242 c.7 si fa esplicito riferimento all’acquisizione anche della valutazione di impatto ambientale, ove necessaria, per le opere previste dal progetto da autorizzare. La buona prassi amministrativa suggerisce in tal caso all’Autorità Competente ai sensi della normativa sulle bonifiche di richiedere all’Autorità Competente in materia di VIA l’espressione di un parere sulla assoggettabilità alla procedura di VIA delle opere previste. In tale ambito sarà quindi possibile effettuare tutte le valutazioni utili ai fini della definizione di eventuali prescrizioni per le opere da realizzare.

Conclusioni

La presenza di materiali, qualificati come rifiuti in un sito contaminato, o la previsione della produzione di rifiuti derivanti dalle operazioni di bonifica progettate, situazione non infrequente, comporta alcune particolarità in termini autorizzativi nell’ambito del progetto di bonifica. Innanzitutto, qualora si sia in presenza di abbandono di rifiuti, escluso dall’applicazione del Titolo V della Parte Quarta del D.Lgs. 152/06, la loro rimozione rappresenta dal punto di vista dei procedimenti di bonifica condizione preliminare per consentire la caratterizzazione al fine di verificare l’eventuale contaminazione delle aree sottostanti, come indicato dall’art. 239 comma 2 del Testo Unico Ambientale.

Nel caso di rinvenimento di materiali, qualificabili come rifiuti e non come materiali di riporto, abbancati in periodi risalenti nel tempo e secondo modalità non conformi a quanto disposto dal D.Lgs. 36/03 si pone una scelta sulle modalità di intervento da adottare. Nel caso in cui non sia possibile procedere alla rimozione dei rifiuti per il loro smaltimento o recupero all’esterno, ad esempio per le quantità in gioco o per la indisponibilità di adeguate capienze nel sistema degli impianti di discarica o di trattamento per la tipologia specifica di rifiuti che renderebbero non sostenibile economicamente tale soluzione, si rende necessario individuare le modalità di intervento in sito.

Mentre il DM 471/99 prevedeva espressamente tra gli interventi di bonifica la Messa in sicurezza permanente di rifiuti, ciò non accade con il TUA dove all’art. 240 c.1 lettera o) prevede tale intervento per le fonti inquinanti, tra le quali possono essere considerati ricompresi i rifiuti, escludendo però all’art. 239 c. 2 l’applicabilità del Titolo V all’abbandono dei rifiuti.

Le due alternative possibili, messa in sicurezza permanente dei rifiuti ovvero realizzazione di una discarica di servizio, sono dal punto di vista tecnico costruttivo sostanzialmente identiche facendo entrambe riferimento al D. Lgs. 36/03, visto che la prassi amministrativa comunemente adottata vede tale riferimento tecnico come elemento di garanzia del raggiungimento dell’obiettivo della messa in sicurezza permanente, che è l’isolamento in modo definitivo delle fonti inquinanti rispetto alle matrici ambientali circostanti e la garanzia di un elevato e definitivo livello di sicurezza per le persone e per l’ambiente.

Dal punto di vista autorizzativo, alla luce del carattere di autorizzazione unica attribuito dalla norma (artt. 242 e 252 del TUA) al provvedimento amministrativo di autorizzazione del progetto di bonifica risulta possibile attivare a livello endoprocedimentale l’Autorità Competente per le autorizzazioni alla realizzazione e all’esercizio dell’intervento in via ordinaria consentendo quindi la relativa istruttoria e la definizione di tutte le prescrizioni e gli adempimenti in capo al proponente che dovranno essere fatti propri dall’autorizzazione del progetto di bonifica.

pubblicato du Industrieambiente.it. Si ringrazia il dott. R. Mastracci