TAR Lombardia (BS) Sez. I n.790 del 30 agosto 2019
Rifiuti.Obblighi di intervento

Dalla lettura degli articoli 240, lettere i), m) ed n), 242 e 245, comma 2, del D.Lgs. n.152/2006, alla luce del principio “chi inquina paga” espresso dall’art. 191, par. 2, del TFUE e ribadito dall’art. 239, comma 1, del medesimo D.Lgs. n.152/2006, emerge che il solo soggetto responsabile dell’inquinamento è tenuto, ai sensi del citato 242, ad eseguire (oltre alle misure di prevenzione, la cui definizione è contenuta nella lettera i) del citato articolo 240) anche le misure di messa in sicurezza di emergenza e le opere di bonifica. Il proprietario dell’area che non sia responsabile dell’inquinamento deve invece provvedere, ai sensi del menzionato comma 2 dell’art. 245, a dare comunicazione dell’inquinamento alla Regione, alla Provincia ed al Comune territorialmente competente, nonché ad attuare unicamente le “misure di prevenzione”, con esclusione delle più gravose misure costituite dalla messa in sicurezza d’emergenza e dalla bonifica (il cui obbligo di attuazione grava, in entrambi i casi, solamente sul soggetto responsabile dell’inquinamento)

Pubblicato il 30/08/2019

N. 00790/2019 REG.PROV.COLL.

N. 00944/2014 REG.RIC.

N. 00946/2014 REG.RIC.

N. 02166/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di Brescia (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

OMISSIS

FATTO

A. Riferisce la ricorrente gli esiti della Conferenza di Servizi istruttoria del 17/3/2014, che ha assunto determinazioni con riferimento all’Area Valliva e all’Area collina R2, di proprietà Syndial e ricomprese nel perimetro del SIN “Laghi di Mantova e Polo chimico”. Il sito industriale predetto è dunque inserito tra quelli di interesse nazionale di cui agli artt. 17 del D. Lgs. 22/97 e 15 del D.M. 471/99 (cfr. perimetrazione effettuata con D.M. 7/2/2003, pubblicato in G.U. n. 86 del 12/4/2003).

B. L’area Valliva si estende per 73 ettari e fa parte del Sito di Importanza Comunitaria (SIC) denominato “Vallazza”, individuato nell’ambito della Rete Natura 2000. Al suo interno sono individuate l’area omogenea W (di 10 ettari), la sub-area Y (di 57 ettari) e la sub-area D (di 6 ettari), e vi si accede attraverso varchi chiusi da cancelli predisposti nella recinzione perimetriale dello Stabilimento multi-societario di Mantova.

Sostiene la ricorrente che la situazione ambientale è mantenuta costantemente sotto controllo attraverso periodiche campagne di monitoraggio.

La Conferenza di servizi istruttoria di cui si discorre ha dettato prescrizioni per il potenziamento delle misure di prevenzione/messa in sicurezza della falda anche ai sensi dell’art. 245 del D. Lgs. 152/2006, con l’obiettivo di evitare il diffondersi della contaminazione al di fuori dell’area di proprietà della ricorrente.

C. L’area Collina R2 (Fg. 92 particella 178) era stata oggetto di un progetto operativo di bonifica (POB), presentato dalla Società Versalis e approvato nella Conferenza di Servizi decisoria del 25/7/2013. La proprietà dell’area è poi passata – in virtù di atto notarile 30/10/2013 – a Syndial, la quale è subentrata negli obblighi di bonifica e ha assunto ogni onere e responsabilità, liberando da ogni impegno la Società venditrice (cfr. comunicazione all’amministrazione procedente con nota 31/10/2013).

La Conferenza di Servizi istruttoria ha prescritto misure di prevenzione e contestualmente richiesto la trasmissione di una relazione tecnica che descriva le medesime e ne dimostri l’efficacia. La richiesta è stata formulata in relazione alle determinazione della precedente Conferenza del 25/7/2013 e alla contaminazione delle acque di falda sottostanti (in buona sostanza, detta Conferenza aveva imposto alla proprietaria del tempo Versalis – cfr. pag. 29 del relativo verbale – i medesimi adempimenti prescritti oggi). La prescrizione è stata impugnata da Versalis con ricorso innanzi a questo T.A.R. (r.g. 1164/2013), definito con sentenza di accoglimento parziale 25/8/2016 n. 1144.

D. Lamenta la ricorrente che le prescrizioni formulate sono eccessivamente gravose e comunque ingiustificate.

La premessa (pag. 36 e 37 del verbale – doc. 2 ricorrente) riguarda le relazioni di validazione ARPA delle campagne coordinate di monitoraggio n. X e n. XI.

D.a In particolare, per la X Campagna le osservazioni (prot. MATTM 26765 del 31/8/2011) sono le seguenti:

1. presso l’Area Collina era presente un’ampia depressione del terreno, riempita con i rifiuti di lavorazione del petrolchimico (si tratta di area denunciata come “discarica esaurita” ai sensi della L.r. 94/80). I rifiuti di origine organica di consistenza semi-plastica sono parzialmente delimitati da palancole infisse fino a 8 – 10 metri di profondità (sono sistemi modulari, ossia profili sagomati in acciaio infissi nel fondale); sono immersi nella cosiddetta “falda sospesa” da considerarsi un vero e proprio “percolato” essendo caratterizzata da elevatissime concentrazioni di inquinanti; è continuamente alimentata dalle precipitazioni visto che in superficie non è presente alcuna impermeabilizzazione;

2. La contaminazione da benzene in zona S1 è confermata anche nel vicino piezometro SD665 in proprietà Syndial, e si ritiene opportuno che la Società relazioni in merito alle attività di monitoraggio svolte trimestralmente in questa zona, valutando la necessità di incrementare le misure di messa in sicurezza della falda anche in relazione alla messa in funzione dei pozzi di emungimento nell’adiacente area Collina in zone di proprietà Polimeri Europa (pozzi Synd da 1 a 10);

3. È opportuno verificare i risultati delle attività di monitoraggio trimestrale presso l’area omogenea D, dove in 2 piezometri si sono riscontrati valori di benzene superiori alle CSC (1,9 ug/l nel DP5 e 1,3 ug/l nel S22sog); per il parametro idrocarburi i valori, pur restando inferiori ai limiti di legge, sono in aumento nelle ultime verifiche.

D.b Per l’XI Campagna, le osservazioni (prot. MATTM 46970 del 10/12/2012) sono le seguenti:

1. In alcuni piezometri in area Collina, diversamente dalle precedenti campagne, Syndial ha rinvenuto concentrazioni di PCDD/PCDF superiori al limite di legge (cartografia n. 7); nel piezometro Pz5 si è registrata la più elevata concentrazione (oltre 1000 volte il limite di legge) e la contaminazione anche per il parametro PCB. Tenuto conto della pericolosità del parametro Policlorodibenzodiossine (PCDD) e dell’ubicazione dell’area risultata contaminata – che insiste sul fiume Mincio – si ritiene che tale situazione possa costituire un elemento di criticità, anche in relazione al fatto che a breve inizieranno gli interventi di bonifica dell’area Collina che, se non eseguiti con le dovute precauzioni, potrebbero favorire la migrazione la contaminazione rinvenuta verso il bersaglio sensibile rappresentato dal Fiume Mincio.

2. Contaminazione di natura organica, riferita anche a composti cancerogeni, rinvenuta in area Collina e che potrebbe migrare verso il fiume se non adeguatamente confinata nell’ambito dei prossimi interventi di bonifica.

D.c Syndial ha trasmesso osservazioni il 19/12/2012, dichiarando che:

- in area Collina la falda sospesa e la falda principale sono 2 corpi idrici separati;

- in area Valliva la contaminazione da benzene risulta essere circoscritta alla sub-area D e all’antistante area S1;

- il canale diversivo Mincio non può esercitare azione drenante dell’area Collina, in quanto la quota della falda di quest’ultima, in virtù degli emungimenti, è sempre inferiore;

D.d Il 13/3/2014 Syndial:

- ha rilevato che sull’area Valliva la caratterizzazione integrativa si è conclusa nell’ottobre 2013 ed è in corso l’elaborazione dei dati ottenuti (la trasmissione della relazione dell’analisi del rischio è prevista per maggio 2014);

- ha trasmesso gli atti in proprio possesso relativi all’autorizzazione della discarica in area W e un documento con le caratteristiche di tutti piezometri dell’area Valliva;

- ha evidenziato che l’area S2 è di proprietà Versalis;

- ha sottolineato che le eccedenze in area Valliva sono discontinue e circostanziate, e che la stessa è interdetta l’accesso pubblico;

D.e In sede di Conferenza, Syndial la osservato che il Pz. 5 è all’interno del palancolato ed è posto soli 5 metri dal pozzo Versalis Synd03 (spinto in falda principale) e già in emungimento; pertanto sull’area Collina sono già in atto le necessarie misure di prevenzione (così come sull’area Valliva, come illustrato nella nota 13/3/2014).

E. Con gravame ritualmente notificato e tempestivamente depositato presso la Segreteria della Sezione, Syndial impugna gli atti in epigrafe, deducendo le seguenti doglianze in diritto:

SULLE PRESCRIZIONI VINCOLANTI IN SEDE DI CONFERENZA ISTRUTTORIA

I MOTIVO = Violazione e falsa applicazione dell’art. 97 della Costituzione, falsa applicazione degli artt. 239 e ss. del D. Lgs. 152/2006, lesione degli artt. 14 e ss. (in particolare dell’art. 14-ter) della L. 241/90, eccesso di potere per difetto dei presupposti, vizio di istruttoria, carenza di motivazione, travisamento dei fatti, sviamento, difetto di contraddittorio, dal momento che l’impugnata nota 23/5/2014 ha semplicemente avvisato della pubblicazione – sul sito Internet del Ministero – del verbale della Conferenza di servizi istruttoria, e non può certamente sostituire la determinazione motivata di conclusione del procedimento (da un lato è priva completamente di un apparato motivazionale, e dall’altro non assume carattere provvedimentale);

SULL’AREA VALLIVA

I MOTIVO = Violazione e falsa applicazione degli artt. 239, 240, 242, 245, 252, 304 del D. Lgs. 152/2006 e degli allegati alla parte Quarta, Titolo V del medesimo, eccesso di potere per difetto dei presupposti e di istruttoria, carenza di motivazione e di adeguatezza, illogicità e perplessità, in quanto:

- la situazione ambientale è mantenuta costantemente sotto controllo dalla ricorrente attraverso campagne mensili finalizzate a monitorare sia la qualità che l’andamento idraulico (i risultati sono stati da ultimo illustrati con nota 13/3/2014); l’area è inoltre oggetto di ulteriori monitoraggi in occasione delle campagne coordinate annuali;

- il report sulle acque di falda delle campagne di monitoraggio ottobre-dicembre 2012 segnala che, dall’esame dell’andamento piezometrico, il livello della falda all’interno dell’area Valliva risulta sostanzialmente invariato, con un’escursione massima di circa 1 metro tra un mese e l’altro; nonostante gli incrementi, la quota della falda si mantiene sempre più bassa rispetto al livello dei canali circostanti, ovvero del canale di Presa (ad ovest) e del canale Sisma (ad est) determinando una direzione del flusso della falda che si conferma diretta dai canali verso l’interno dell’area;

- i risultati dell’XI campagna di monitoraggio delle acque di falda (novembre 2011) danno conto del fatto che nell’area il deflusso idrogeologico risulta essere influenzato dall’azione di emungimento dei pozzi Versalis, risultando avere una direzione prevalente in ingresso (posizione settentrionale) da Nord-Nord est, ma con una evidente azione di richiamo da parte dei pozzi di emungimento: i pozzi sono in grado di richiamare il deflusso della falda sia della porzione meridionale dell’area che dai canali verso l’interno;

- è attualmente in corso l’elaborazione dell’analisi del rischio, e l’area è interdetta all’accesso pubblico;

- mancano i presupposti legittimanti l’imposizione di obblighi di intervento ex art. 245 del D. Lgs. 152/2006 nei confronti della ricorrente, in quanto l’art. 240 qualifica “misure di prevenzione” quelle per contrastare un evento, un atto o un’omissione che ha creato una minaccia imminente per la salute o per l’ambiente e l’amministrazione non ha indicato le ragioni che fanno ritenere sussistente detta minaccia;

- l’obbligo di messa in sicurezza di emergenza non deriva automaticamente dalla contaminazione, ma dalla constatazione che è necessario e urgente intervenire per rimuovere la fonte inquinante;

- per la messa in sicurezza di emergenza occorre (ai sensi del D. Lgs. 152/2006) che gli interventi siano “immediati” o a “breve termine” – non essendo compatibili quelli realizzabili in tempi lunghi (come quelli imposti in Conferenza) – sono attivati in caso di contaminazioni repentine (mentre qui si tratta di contaminazioni storiche o addirittura riferibili al fondo naturale), sono diretti a contenere la diffusione delle sorgenti primarie come serbatoi, fusti, collettori, tubazioni e pompe cause dell’inquinamento (ma qui il sito è stato dismesso nel 2004); devono essere provvisori e strumentali alle bonifiche e non tendenzialmente definitivi;

- è mancata l’istruttoria per imporre l’obbligo di implementare le misure di prevenzione o messa in sicurezza già in atto.

SULL’AREA COLLINA R2

II MOTIVO = Violazione e falsa applicazione degli artt. 239, 240, 242, 245, 252, 304 del D. Lgs. 152/2006 e degli allegati alla parte Quarta, Titolo V del medesimo, eccesso di potere per difetto dei presupposti e di istruttoria, carenza di motivazione, di adeguatezza, illogicità e perplessità, illegittimità derivata dalle prescrizioni del verbale della Conferenza di servizi del 25/7/2013, in quanto:

- l’amministrazione non ha dimostrato l’inefficacia dell’attuale sistema di emungimento, attivo nell’area;

- l’art. 240 qualifica “misure di prevenzione” quelle per contrastare un evento, un atto o un’omissione che ha creato una minaccia imminente per la salute o per l’ambiente e l’amministrazione non ha indicato le ragioni che fanno ritenere sussistente detta minaccia;

- non è individuato un rischio sufficientemente probabile di danno sanitario o ambientale in un prossimo futuro, posto che in area R2 sono operativi, dal marzo 2009, 10 pozzi di emungimento (SYND1-SYND10);

- il sistema è idoneo a contenere gli inquinanti presenti nella matrice acque sotterranee e a svolgere un’azione di barrieramento fisico (la barriera idraulica svolge un’azione fisica sulle acque di falda) rispetto all’esportazione della contaminazione;

- il progetto operativo di bonifica area R2 – elaborato da Syndial per Versalis – prevede interventi in analogia con quanto approvato dagli Enti per l’area Collina adiacente di Syndial.

F. Si sono costituiti in giudizio il Ministero dell’Ambiente, dello Sviluppo Economico e della Salute, INAIL e Edison.

G. Nel ricorso r.g. 946/2014 parte ricorrente si duole della Conferenza di Servizi istruttoria del 28/5/2014, che ha assunto determinazioni con riferimento alle aree W e S1 di proprietà Syndial e ricomprese nel perimetro del sito di interesse nazionale (SIN) “Laghi di Mantova e Polo chimico”.

H. Osserva la ricorrente che l’area omogenea W si estende per circa 10 ettari e fa parte della più ampia area Valliva, nella quale rientrano anche le aree omogenee denominate Y, D, W e S1, all’esterno dello stabilimento industriale nella porzione meridionale compresa fra lo stesso e il fiume Mincio. Si presenta come una distesa pianeggiante con fitta vegetazione, costituita principalmente da salici autoctoni.

I. Con comunicazione 19/9/1980 Montedison denunciava una discarica esaurita denominata “Vasca in fregio al Mincio per fanghi mercuriosi … contenente terra di dragaggio dall’alveo del fiume, con tracce di mercurio”. Lo stoccaggio dei fanghi era stato autorizzato dal Comune di Mantova con ordinanza 17/6/1974, che prescriveva il dragaggio del fiume con eliminazione del materiale di fondo nelle zone con un tenore di mercurio superiore a 1 ppm e l’immissione del materiale in bacini di contenimento. Una ditta specializzata (Geostudio) aveva individuato nell’area omogenea W – aderente al fiume – il sito con le caratteristiche per realizzare il bacino di contenimento (rinvenendosi terreni di natura argillosa, con coefficiente di permeabilità molto basso). Il Sindaco di Mantova aveva rilasciato la licenza edilizia in data 10/2/1975, e i lavori erano durati 15 mesi per concludersi il 31/5/1976 (cfr. descrizione nella nota di Montedison del 2/5/1983, riportata in stralcio alle pag. 6 e 7 dell’atto introduttivo). In buona sostanza, l’area omogenea W è stata utilizzata da Montedison per abbancare i materiali di dragaggio, in base al formale ed espresso assenso del Comune.

L. Espone Syndial che, nel corso del 1990, le aree e le produzioni dello stabilimento petrolchimico sono state trasferite da Montedison alla Società Enichem (oggi divenuta Syndial), la quale in data 20/2/2002 ha trasmesso spontaneamente il Piano di caratterizzazione delle aree di proprietà (comprendente l’area omogenea W), approvato dal Comune di Mantova con determinazione 11/3/2002. Nel periodo ottobre 2002 – febbraio 2003 sono state effettuate le indagini previste dal Piano (sondaggi geognostici, saggi esplorativi) e sono stati realizzati i piezometri per il prelievo di terreni e acque di falda. Nella Conferenza di Servizi del 30/6/2003 il Ministero ha chiesto un’indagine integrativa, e nel luglio successivo Syndial ha consegnato un primo progetto preliminare di bonifica. Dopo plurimi incontri e richieste di integrazioni ritualmente evase, nell’ottobre 2013 è stato approvato il Piano di indagine dei sedimenti in area Valliva (aree omogenee Y, D, W, S1).

M. Sostiene la ricorrente che le prescrizioni dettate nell’adunanza del 28/5/2014 sono eccessivamente gravose.

M.a La premessa (pagg. 24 e 25 del verbale – doc. 2 ricorrente) riguarda la nota tecnica sull’area omogenea W, rassegnata in risposta alla Conferenza di Servizi decisoria del 5/9/2013 e alla nota MATTM 11/2/2014, trasmessa da Syndial il 13/3/2014. Il primo allegato contiene informazioni relative all’area W, mentre il secondo allegato è una tabella con informazioni sulle caratteristiche costruttive dei piezometri in area Valliva.

M.b Dalla “… denuncia di “discarica esaurita” …. si evince che la vasca n. 5 (vasca di colmata per fanghi di dragaggio canale ex-Sisma contenente fanghi ricchi di idrato di alluminio) coincide con l’area S1 e “In merito alla falda e alle richieste misure di prevenzione, nella nota viene evidenziato che essa è continuamente monitorata attraverso campagne mensili e che le eccedenze individuate nell’area Valliva sono discontinue e circostanziate e che i pozzi Versalis sono in grado di richiamare il deflusso della falda sia nella porzione meridionale dell’area che dai canali verso l’interno”. Inoltre, l’azienda “dichiara di aver concluso le indagini di caratterizzazione integrative nell’ottobre 2013 e che è in corso di elaborazione l’analisi del rischio per le aree indagate che verrà trasmessa entro maggio 2014”.

M.c Sulla richiesta dell’amministrazione di effettuare per le aree W e S1 un intervento di messa in sicurezza permanente, l’Azienda ha ravvisato la necessità di attendere i risultati delle indagini integrative e l’analisi del rischio (si tratta di aree ubicate all’interno del parco del Mincio e porre in essere misure di messa in sicurezza permanente risulterebbe difficile). Ciononostante, la Conferenza ha impartito la prescrizione dell’intervento di “messa in sicurezza permanente”.

N. Con gravame r.g. 946/2014, ritualmente notificato e tempestivamente depositato presso la Segreteria della Sezione, la ricorrente impugna gli atti in epigrafe, deducendo in seguenti profili in diritto:

SULLE PRESCRIZIONI VINCOLANTI IN SEDE DI CONFERENZA ISTRUTTORIA

I MOTIVO = Violazione dell’art. 97 della Costituzione, falsa applicazione degli artt. 239 e ss. del D. Lgs. 152/2006, lesione degli artt. 14 e ss. della L. 241/90 (in particolare, dell’art. 14-ter), eccesso di potere per difetto dei presupposti, vizio di istruttoria, carenza di motivazione, travisamento dei fatti, sviamento e difetto di contraddittorio, dal momento che l’impugnata nota 30/5/2014 ha semplicemente avvisato della pubblicazione – sul sito Internet del Ministero – del verbale della Conferenza, e non può certamente sostituire la determinazione motivata di conclusione del procedimento (da un lato è priva completamente di un apparato motivazionale, e dall’altro non assume carattere provvedimentale);

SULLA MESSA IN SICUREZZA PERMANENTE DELLE AREE W E S1 IN AREA VALLIVA

II MOTIVO = Violazione e falsa applicazione degli artt. 239, 240, 242, 245, 252, 304 del D. Lgs. 152/2006 e degli allegati alla parte Quarta, Titolo V del medesimo, eccesso di potere per difetto dei presupposti e di istruttoria, carenza di motivazione, di adeguatezza, illogicità e perplessità, in quanto:

- l’art. 240 comma 1 lett. o) definisce la messa in sicurezza permanente come “l’insieme degli interventi atti a isolare in modo definitivo le fonti inquinanti rispetto alle matrici ambientali circostanti e a garantire un elevato e definitivo livello di sicurezza per le persone per l’ambiente”;

- il verbale si limita ad intimare alla Società ricorrente l’esecuzione della messa in sicurezza permanente, senza adeguatamente motivare sulla sussistenza dei presupposti per l’imposizione dell’obbligo;

- non risulta effettuata alcuna istruttoria per accertare la presenza di fonti inquinanti in grado di compromettere le matrici ambientali, al punto da poter giustificare la pretesa;

- si registrano criticità ambientali nelle aree limitrofe a quelle interessate dall’abbancamento dei materiali dragati, come provato dalle indagini di caratterizzazione attorno alle aree omogenee W e S1;

- la situazione ambientale dell’Area Valliva è costantemente controllata da Syndial attraverso campagne mensili finalizzate a monitorare sia la qualità che l’andamento idraulico della falda; l’area è poi oggetto di ulteriori monitoraggi in occasione delle campagne coordinate annuali;

- i risultati dell’attività di monitoraggio, illustrati da Syndial nella nota 13/3/2013, dimostrano l’infondatezza e l’erroneità dei presupposti su cui si basa la richiesta della Conferenza;

- il report sulle acque di falda della campagna di monitoraggio ottobre-dicembre 2012 e i risultati dell’XI campagna del novembre 2011 (già riassunti nell’esposizione della censura n. II nel gravame r.g. 944/2014) attestano che la quota della falda è sempre più bassa rispetto al livello dei canali circostanti; è stazionaria nel tempo ed è caratterizzata da minime escursioni verticali; il deflusso risulta diretto dai settori perimetrali (canali a est e a ovest) verso l’interno dell’area Valliva; i pozzi di emungimento Versalis sono in grado di svolgere un’azione di richiamo sia delle acque di falda sottostanti, sia di quelle dei canali posti a est e a ovest della medesima; le eccedenze individuate nell’area sono in molti casi discontinue e circostanziate;

- è stata imposta la scelta della bonifica senza vagliare soluzioni alternative, e senza tenere conto che l’ubicazione delle aree omogenee W e S1 all’interno del Parco del Mincio potrebbe rendere irragionevolmente complesso porre in essere misure di messa in sicurezza permanente;

- si poteva attendere il completamento delle indagini che la Società sta svolgendo a completamento del quadro conoscitivo dell’area Valliva, comprendenti l’analisi del rischio specifica che consentirà di definire il quadro conoscitivo per gli interventi eventualmente da eseguire;

III MOTIVO = Violazione e falsa applicazione degli artt. 239, 242, 245, 252 del D. Lgs. 152/2006, eccesso di potere per carenza di istruttoria, travisamento dei fatti, difetto di motivazione, manifesta illogicità e irragionevolezza, in quanto:

- l’ordine rivolto a Syndial, di eseguire un intervento di messa in sicurezza permanente, investe materiale dragato e successivamente abbancato da un altro soggetto (Montedison), senza un’adeguata istruttoria sulla responsabilità della contaminazione riscontrata;

- il proprietario che non è responsabile dell’inquinamento non può essere destinatario degli obblighi di cui agli artt. 239 e ss. del D. Lgs. 152/2006;

- secondo il principio comunitario “chi inquina paga”, non è ammessa alcuna inversione dell’onere della prova che possa giustificare l’imposizione di interventi classificabili come “bonifica” (e neppure come messa in sicurezza di emergenza) a soggetti in capo ai quali non sia provata – in sede istruttoria – la responsabilità della contaminazione;

- il ragionamento non è differente con riguardo alle misure di messa in sicurezza di emergenza.

O. Il verbale della Conferenza di Servizi decisoria del 14/7/2015, ad avviso di parte ricorrente, si è limitato a recepire in modo apodittico i contenuti e le determinazioni delle Conferenze istruttorie del 17/3/2014 e del 28/5/2014, già oggetto di gravame. Dopo le vicende già descritte al punto L. precedente, nell’ottobre 2013 si sono concluse le indagini sui sedimenti in area Valliva. Syndial sottolinea:

- di non aver contribuito in alcun modo nella realizzazione e gestione dell’area W, essendo subentrata dopo l’esecuzione e chiusura della vasca di colmata;

- che la ricostruzione è confermata dallo studio specialistico commissionato nell’aprile 2015 al prof. Bacci dell’Università di Siena, il quale riconduce la presenza di mercurio in area Valliva alla produzione “storica” dell’impianto cloro-soda nel periodo 1957-1972;

- che nello studio di caratterizzazione isotopica redatto dalla Società di consulenza ET&EC (Environment, Technology & Energy Consulting) del dott. Carlo Monti, condotto sui sedimenti del fiume Mincio a monte e a valle dell’area W, si è riscontrata l’assenza di apporti dall’area al fiume e si è acclarato che il mercurio rinvenuto proviene dal fondo naturale del fiume stesso;

- di aver trasmesso al Ministero, con nota 24/7/2014, i “risultati delle analisi integrative in area Valliva” del giugno 2014 (eseguite da AECOM), l’analisi del rischio sanitario ambientale del luglio 2014 (compiuto da MWH), l’inquadramento concettuale e l’approccio metodologico per la valutazione dei sedimenti campionati presso l’area valliva di Mantova del luglio 2014 (redatto da Environ);

- di aver inviato, con nota 30/4/2015, documentazione integrativa sull’analisi del rischio in area W, ossia ricostruzione storica, normativa e condizioni attuali (redatte da Environ), studio specialistico sulla presenza di mercurio, idrocarburi pesanti e diossine in area Valliva (formato dal prof. Bacci) e valutazione preliminare dell’esportazione di Hg dal Vallivo al fiume Mincio attraverso l’impiego degli isotopi stabili dell’Hg (eleborato da ET&EC).

- che, malgrado la condivisione delle relazioni già nell’incontro del 22/4/2015 presso la Regione Lombardia (nell’ambito dell’avvio di una procedura di infrazione comunitaria), nel verbale della Conferenza non si fa alcun cenno o riferimento alla documentazione trasmessa da Syndial. L’amministrazione ha rinviato le valutazioni all’acquisizione dei pareri (essendo in corso l’esame tecnico) ma ha approvato indistintamente tutte le determinazioni delle Conferenze di Servizi istruttorie precedenti (del 17/3/2014 e del 28/5/2014).

P. Con ricorso r.g. 2166/2015 Syndial contesta il verbale della Conferenza decisoria del 14/7/2015, e illustra le seguenti doglianze in diritto:

I MOTIVO = Violazione dell’art. 97 della Costituzione, falsa applicazione degli artt. 239 e ss. del D. Lgs. 152/2006, lesione degli artt. 3, 10, 14 e ss. della L. 241/90 (in particolare dell’art. 14-ter), eccesso di potere per carenza di motivazione, difetto di contraddittorio e incompletezza dell’istruttoria, dal momento che:

- la Conferenza decisoria ha semplicemente recepito le determinazioni delle precedenti Conferenze istruttorie, senza dare conto dei presupposti di fatto e di diritto a sostegno della decisione – con un’esposizione puntuale ed esplicita del percorso argomentativo intrapreso – e senza aver vagliato la documentazione tecnica trasmessa dalla ricorrente e le sue controdeduzioni (cfr. note 4/8/2014 e 30/4/2015, e annesso materiale documentale);

- avendo rinviato le valutazioni all’acquisizione dei pareri richiesti, la Conferenza ha assunto le decisioni finali con un quadro istruttorio incompleto, con frontale lesione del principio del giusto contraddittorio procedimentale (a più di un anno dalla Conferenza istruttoria precedente);

II MOTIVO (articolato in II.A e II.B) = Illegittimità “propria” della Conferenza decisoria 14/7/2015 e “derivata” dall’illegittimità del verbale della Conferenza istruttoria del 17/3/2014 (area Valliva e area Collina R2, già oggetto di gravame r.g. 944/2014);

III MOTIVO = Illegittimità “propria” della Conferenza decisoria 14/7/2015 e “derivata” dai vizi del verbale della Conferenza istruttoria del 28/5/2014, con riguardo alla messa in sicurezza permanente delle aree W e S1 in Area Valliva (ripercorre i motivi illustrati nel gravame r.g. 946/2014);

Q. Nella memoria del 24/5/2019 Syndial riassume le censure sviluppate nei 3 ricorsi. In particolare rileva:

• la sua estraneità alla contaminazione delle aree del SIN, imputabile all’impianto Cloro-Soda e alla gestione dei rifiuti della Società Montedison (attività industriale esercitata da tale soggetto giuridico nel periodo 1957 – 1989);

• che, dal novembre 1990 al dicembre 1991, Enichem Spa (oggi Syndial) ha avuto la proprietà e la gestione dell’impianto Cloro-Soda, che è consistita principalmente nell’attivazione della procedura per la sua chiusura e dismissione, avvenuta definitivamente nel 1991;

• che, dal 2002, lo stabilimento di Mantova è di proprietà di Polimeri Europa (oggi Versalis) che non ha mai svolto (e non svolge) attività produttive che comportano l’uso del mercurio, occupandosi della produzione e commercializzazione di prodotti petrolchimici (chimica di base, stirenici, elastomeri, polietilene);

• che Syndial è stata costituita nel 2002 al fine di fornire un servizio integrato nel campo del risanamento ambientale attraverso le attività di approvvigionamento, ingegneria e realizzazione dei progetti e di logistica dei rifiuti;

• che la Provincia ha accertato la responsabilità di Edison per diverse aree (R2, R1 Collina, Cumuli di area N, area B + I, tratto tra il canale di presa dello stabilimento Versalis e il fornice di Formigosa, Canale Sisma, Area L, ex impianto Cloro-Soda ed ex area celle), con residuale addebito a Syndial nella misura dello 0,43%;

• che la legittimità delle ordinanze è stata quasi completamente confermata con la sentenza di questo T.A.R. 9/8/2018 n. 802, per cui la Società Edison è il soggetto responsabile per la contaminazione riscontrata nelle aree del SIN di Mantova oggetto degli accertamenti della Provincia, ed è il soggetto obbligato ad eseguire le attività di messa in sicurezza e di bonifica e sostenerne i relativi costi secondo le quote stabilite dalle ordinanze medesime; la Società Edison deve, quindi, eseguire gli interventi di messa in sicurezza e bonifica attenendosi al POB approvato con decreto dell’11/8/2014 e sostenendo i relativi costi nella misura del 99,67% (l’accordo transattivo 19/10/2005 tra Edison e MATTM non è un condono tombale di ogni inquinamento, ma è efficace solo per la bonifica del canale Sisma).

• che, in un’ottica di “Responsable Care”, la società Polimeri Europa (oggi Versalis) e Syndial hanno realizzato – facendosi carico dei relativi ingenti costi – interventi di caratterizzazione, di prevenzione, messa in sicurezza e monitoraggio delle matrici ambientali, al solo fine di non rallentare le operazioni di risanamento del sito, in attesa dell’individuazione del soggetto responsabile;

• che l’iter del procedimento amministrativo per alcune aree (area L, area B+I, aree R1 e R2, area ex sala celle) è progredito nel tempo fino alla sua conclusione, con l’adozione del decreto ministeriale che ha approvato il progetto operativo di bonifica (POB); le Società del Gruppo Eni, inoltre, effettuano con regolarità e in contraddittorio con gli Enti competenti campagne di indagine e monitoraggio per valutare lo stato delle matrici ambientali, e mantengono in sicurezza il sito;

• che l’attività di abbancamento è stata regolarmente autorizzata, tanto che l’Area W è stata stralciata dal procedimento di infrazione comunitaria che la classificava come una discarica abusiva (cfr. decisione della Commissione Europea del 13/9/2016 – doc. 32 nel ricorso r.g. 944/2014);

• che, alla luce del principio comunitario “chi inquina paga”, gli obblighi di bonifica (in cui rientrano gli interventi di messa in sicurezza permanente) e messa in sicurezza d’emergenza possono essere imposti solo in capo al soggetto responsabile dell’inquinamento, accertando la sussistenza di un nesso causale tra la sua condotta e l’inquinamento medesimo;

R. Edison ha prodotto un’articolata memoria, nella quale ha osservato tra l’altro che:

- in virtù degli accordi transattivi tra lo Stato ed Edison – del 2003 e del 2005 – la seconda ha versato complessivamente 212 milioni di euro, a copertura tombale dei costi per il ripristino, tra le altre, delle aree site nel polo di Mantova;

- l’autodenuncia Enichem del 2001 (comunicazione ex art. 9 del DM 471/99, ai sensi dell’art. 17 comma 13-bis del D. Lgs. 22/97) ha determinato l’assunzione volontaria dell’obbligo di effettuare interventi di bonifica (a copertura di tutti gli episodi di inquinamento pregressi), indipendentemente dalla ricerca di un presunto responsabile;

- Eni non ha diritto né di riversare gli obblighi su Edison in quanto presunto responsabile, né di interrompere l’attività in corso (chiedendo l’annullamento dei provvedimenti), a seguito di tale presunta individuazione;

- non può essere ignorato che Edison (con le transazioni) è “uscita” definitivamente dalla questione ambientale del “sito di Mantova”, mentre le Società del Gruppo Eni e il Ministero dell’ambiente hanno collaborato fattivamente nell’attività di bonifica e in quella ad essa prodromica, rispetto alle quali Edison non è stata in alcun modo coinvolta;

- Edison deve rimanere estranea a ogni attività di bonifica e/o ad attività connesse e/o conseguenziali ed ai relativi costi ed adempimenti, poiché ogni pretesa nei suoi confronti è venuta meno con le transazioni;

- il sito in questione è stato gestito da Montedipe S.p.A. sino al 1989, mentre in data 2/6/1989, Montedipe S.p.A. è stata conferita in Montedipe S.r.l. e successivamente, in data 30/6/1989, quest’ultima, con l’intera sua azienda, è confluita in Enimont S.p.A., per poi venire trasferita definitivamente – a seguito della scissione della predetta Società – nel gruppo Eni;

- in relazione alla fattispecie in esame deve applicarsi il principio della “successione economica”, elaborato dalla giurisprudenza comunitaria in materia antitrust, a mente del quale si determina un fenomeno di continuità giuridica anche tra soggetti formalmente diversi ove, sotto il profilo economico, l’attività d’impresa prosegua immutata in capo al soggetto successore.

S. Alla pubblica udienza del 26/6/2019 i ricorsi sono stati chiamati per la discussione e trattenuti in decisione.

DIRITTO

I tre gravami appaiono connessi sotto il profilo soggettivo e oggettivo e pertanto se ne dispone la riunione, potendo essere decisi con un’unica sentenza ai sensi dell’art. 70 del Codice del processo amministrativo.

La ricorrente censura le prescrizioni dettate dal Ministero dell’Ambiente – nell’ambito del Polo chimico di Mantova – con riferimento alle aree Valliva, Collina R2, W e S1 (compresa, per queste ultime, la messa in sicurezza permanente).

0. Deve essere preliminarmente accolta l’eccezione introdotta da INAIL e tesa ad escludere la legittimazione passiva di tale Ente (per precedenti analoghi, si vedano le sentenze di questa Sezione 29/8/2016 n. 1160 e 31/7/2018 n. 766): dall’1/1/2008 ISPESL, nelle cui funzioni è subentrato INAIL, non ha più avuto alcun ruolo, nemmeno consultivo, nell’adozione degli atti relativi alla messa in sicurezza e bonifica del sito di interesse nazionale (SIN) “Laghi di Mantova e Polo Chimico”.

IL RICORSO R.G. 944/2014 = AREA VALLIVA

1. La pretesa avanzata merita apprezzamento, nei limiti di seguito illustrati.

1.1 L’esponente insorge avverso l’obbligo di presentare una relazione di monitoraggio trimestrale per le zone “S1” e “D”, e di valutare la necessità di incrementare le misure di prevenzione/messa in sicurezza della falda in relazione ai pozzi di emungimento nell’adiacente area Collina. Contesta altresì l’imposizione di integrare le misure di prevenzione per evitare la diffusione della contaminazione delle acque di falda oltre l’area di proprietà.

1.2 Nell’atto introduttivo del giudizio, Syndial ha messo in evidenza i contenuti dei report sulle acque di falda della campagna di monitoraggio ottobre-dicembre 2012, per cui il livello all’interno dell’area Valliva risulta sostanzialmente invariato, con un’escursione massima di circa 1 metro tra un mese e l’altro; nonostante i parziali incrementi, la quota della falda si mantiene sempre più bassa rispetto al livello dei canali circostanti – ovvero del canale di Presa (ad ovest) e del canale Sisma (ad est) – determinando una direzione del flusso dai canali verso l’interno dell’area. Ha sottolineato Syndial come i risultati dell’XI campagna di monitoraggio delle acque di falda (novembre 2011) diano conto del fatto che, nell’area Valliva, il deflusso idrogeologico risulta essere influenzato dall’azione di emungimento dei pozzi Versalis: si individua una direzione prevalente in ingresso (posizione settentrionale) da Nord-Nord est, ma risulta evidente l’azione dei pozzi di emungimento, i quali sono in grado di richiamare il deflusso della falda, sia della porzione meridionale dell’area che dai canali verso l’interno. La conclusione raggiunta è quella per cui:

a) la quota della falda è sempre più bassa rispetto al livello dei canali circostanti;

b) essa è stazionaria nel tempo ed è caratterizzata da minime escursioni verticali;

c) il deflusso risulta diretto dai settori perimetrali (canali a est e a ovest) verso l’interno dell’area Valliva;

d) i pozzi di emungimento Versalis sono in grado di svolgere un’azione di richiamo sia delle acque di falda sottostanti, sia di quelle dei canali posti a est e a ovest della medesima;

e) le eccedenze individuate nell’area sono in molti casi discontinue e circostanziate.

1.3 Dette circostanze, evidenziate nel corso del procedimento, risultano confermate – sia pure ex post – nel documento “Aggiornamento del modello idrogeologico dello Stabilimento di Mantova”, elaborato dai Dipartimenti di Fisica e di Scienze della Terra e di Ingegneria Civile dell’Ambiente, del Territorio e Architettura dell’Università di Parma, e trasmesso con nota prot. 308/2015 (doc. 51, deposito digitale del 15/5/2019), nel quale – a conclusione dell’ampia analisi – si conferma l’efficacia del sistema di difesa idraulica realizzato. In particolare, (pag. 87 e 88) viene sottolineato che:

• “la barriera idraulica è solo in parte attestata sull’impermeabile di base dell’acquifero principale, ma la piena efficacia è stata accertata anche per i tratti in cui i pozzi barriera sono sospesi di alcuni metri rispetto all’impermeabile stesso”;

• “nel complesso, il modello di flusso dimostra la completa efficacia della barriera idraulica sia nella configurazione attuale che in quelle future dove saranno presenti due nuove palancolate (area Collina e area R2)”;

• “quanto sopra detto, corroborato anche dai dati idrochimici disponibili e dai fronti di richiamo dei pozzi di presidio esistenti, non mostra problemi significativi in merito alla fuoriuscita di sostanze contaminanti dallo stabilimento verso il Diversivo. Di conseguenza, risulta ridondante un intervento di sostegno dei livelli che potrebbe portare a costi elevati di realizzazione e gestione di opere idrauliche, nonché di pompaggio e trattamento di maggiori volumi idrici”.

1.4 Ad analoghe conclusioni perviene un “Aggiornamento del modello idrogeologico dello Stabilimento di Mantova-Transitorio”, redatto dal Prof. F. Celico e dall’Ing. A. Zanini dei due Dipartimenti già indicati dell’Università degli Studi di Parma il 26/1/2016 (doc. 50, par. 7, pagg. 24 e 25): <<l’utilizzo del modello in transitorio ha confermato quanto già detto in Relazioni precedentemente redatte dal medesimo gruppo di lavoro. In sintesi:

• è stato confermato che sussistono dei periodi dell’anno in cui, in funzione di fenomeni naturali ed esigenze gestionali di AIPO, il livello idrico nel Canale Diversivo viene mantenuto molto basso e questo può comportare una inversione di flusso dall’interno dello stabilimento (acquifero principale) verso il Canale;

• è stato confermato che l’alimentazione dall’acquifero principale (all’interno dello stabilimento) verso il Canale coinvolge solo una porzione molto ristretta dell’acquifero stesso, definita già in precedenza quale “zona buffer”;

• è stato confermato che tale zona buffer ha un’estensione limitata (inferiore a 100 metri) dal Canale verso l’interno dello stabilimento;

• è stato confermato che all’interno di questa zona buffer le acque che defluiscono (nelle fasi di livello basso nel Canale) verso il Diversivo sono (i) le medesime acque che precedentemente (nelle fasi di livello medio-alto nel Canale) erano travasate dal Diversivo verso l’acquifero principale, nonché (ii) acque dell’acquifero principale provenienti da monte idrogeologico, al di fuori dello stabilimento (in tal caso, ci si riferisce ad acque che sono “entrate” nello stabilimento al di sotto del Diversivo e che, per effetto della citata inversione del gradiente idraulico, invertono il flusso all’interno della zona “buffer”, defluendo verso il Canale);

• è stato possibile quantificare l’entità del travaso dall’acquifero principale (lungo la sponda dello stabilimento versalis), che è risultato pari (nei periodi di massima portata) a circa il 2% della minima portata transitante nel Canale;

• è stato accertato che i suddetti rapporti di interazione tra acquifero principale e Diversivo, in area di proprietà Versalis, risulteranno pressoché invariate anche al termine dei lavori di approfondimento della barriera di conterminazione dell’area Collina;

• è stato confermato, in tutti gli scenari simulati in questa sede, che la barriera idraulica Versalis è efficace e che non vi è necessità di emungimenti aggiuntivi>>.

Sostiene in definitiva la ricorrente che il sistema di emungimento è pienamente idoneo a contenere in modo efficiente gli inquinanti presenti nella matrice acque sotterranee, e a svolgere un’azione di “fisica” sulle acque di falda rispetto all’esportazione della contaminazione.

1.5 A prescindere dalla qualificazione dell’intervento come “misura di prevenzione” (che, come tale, è esigibile anche nei confronti del proprietario non colpevole), affiora un palese difetto di istruttoria, in quanto la Conferenza – nella sua decisione – si è limitata a evidenziare la situazione di contaminazione dell’area, senza diffondersi sulle articolate controdeduzioni della Società ricorrente e senza soffermarsi in alcun modo sull’efficacia del sistema di emungimento, comprovata dai dati emersi nelle campagne di monitoraggio e avallata dagli approfondimenti immediatamente successivi.

1.6 L’illegittimità investe dunque la prescrizione di adottare ulteriori misure di prevenzione/messa in sicurezza, ma non si propaga all’elaborazione della relazione di monitoraggio trimestrale. Syndial ha argomentato sul fatto che la situazione ambientale è sottoposta a controllo costante attraverso l’acquisizione mensile e annuale dei dati rilevanti. Tuttavia, i principi di precauzione e di massima salvaguardia della salute inducono a tollerare un adempimento aggiuntivo che assicura una verifica a periodicità ravvicinata, imponendo alla Società un sacrificio accettabile alla luce del canone euro-unitario di proporzionalità.

IL RICORSO R.G. 944/2014 = AREA COLLINA R2

2. Può essere dichiarata la sopravvenuta carenza di interesse sul punto. Come sottolineato dalla parte ricorrente nella memoria conclusionale, la prescrizione di adottare misure di prevenzione (e una relazione descrittiva) per la contaminazione delle acque di falda sottostanti l’area R2 si può ritenere superata alla luce degli sviluppi del procedimento amministrativo (il Ministero dell’Ambiente ha approvato il Progetto Operativo di Bonifica per l’area R2 con decreto 8/3/2016 – doc. 52 – che è in fase di regolare attuazione, come risulta dalla nota tecnica 19/4/2019 in atti al doc. 14). Detta impostazione è stata avallata da questo T.A.R. nella sentenza della sez. I – 25/8/2016 n. 1144, che si è pronunciata sulle disposizioni impartite dalla Conferenza di Servizi decisoria del 25/7/2013, riconoscendo la sopravvenuta carenza di interesse in relazione agli atti sopravvenuti.

Nello specifico, la sentenza ha statuito che <<Rispetto a buona parte delle singole ulteriori prescrizioni censurate, la stessa parte ricorrente ha, nel corso dell’udienza pubblica, aderito all’eccezione di improcedibilità introdotta dalla difesa erariale, collegata al fatto che i plurimi atti sopravvenuti intervenuti a ribadire, modificare ed eliminare le prescrizioni stesse hanno fatto venire meno l’interesse attuale e concreto alla decisione.

Ciò vale, in particolare, per:

… 3. l’area R2, che ha formato oggetto del progetto operativo di bonifica approvato con decreto direttoriale n. 97 dell’8 marzo 2016 ….>>.

3. Risulta ridimensionato, a questo punto, l’interesse all’esame della censura formale avanzata avverso la nota 23/5/2014, recante l’avviso della pubblicazione sul sito Internet del Ministero del verbale della Conferenza di servizi istruttoria. Peraltro, tenuto conto della parziale legittimità delle statuizioni della Conferenza di Servizi (con riguardo al solo monitoraggio trimestrale in area Valliva), la censura è comunque infondata nel merito. La nota reca semplicemente l’avviso di pubblicazione del verbale, il quale è autonomamente impugnabile in quanto dotato di attitudine lesiva. In ogni caso, il suo contenuto è stato recepito dapprima nel verbale della Conferenza decisoria del 14/7/2015, e di seguito nel decreto della Direzione generale per la salvaguardia del territorio e delle acque del 20/7/2015, i quali risultano oggetto di gravame per le medesime censure sostanziali (già esaminate). In definitiva, la doglianza si rivela priva di consistenza.

IL RICORSO R.G. 946/2014 = AREE W E S1

4. L’esponente contesta l’obbligo di effettuare un intervento di messa in sicurezza permanente presso le aree “W” e “S1” (dichiarate “discarica esaurita”), al fine di prevenire il rischio di contaminazione del mercurio raccolto.

Anche detta prescrizione è afflitta da illegittimità per difetto di istruttoria.

4.1 Rispetto alle sollecitazioni del Ministero, l’Azienda ha obiettato “…. di aver concluso le indagini di caratterizzazione integrative nell’ottobre 2013 e che è in corso di elaborazione l’analisi del rischio per le aree indagate che verrà trasmessa entro maggio 2014”. Il verbale della Conferenza dà atto di tale presa di posizione, e della puntualizzazione per cui, trattandosi di aree ubicate all’interno del Parco del Mincio, porre in essere misure di messa in sicurezza permanente risulterebbe difficile. La prescrizione non è stata accompagnata da motivazione, né da una replica argomentata ai puntuali rilievi della Società ricorrente.

4.2 In aggiunta, sono state effettuate indagini dalla Società ET&EC (Environment, Technology & Energy Consulting SAGL) mediante l’analisi e gli studi degli isotopi stabili del mercurio. Il documento (in atti al n. 26, allegato 2) è denominato “Valutazione preliminare dell’esportazione di Hg dal Vallivo al Fiume Mincio attraverso l’impiego degli isotopi stabili dell’Hg” e proviene dal dott. Carlo Monti, che a pagina 22 sostiene che “In base a detto quanto detto sopra, è possibile confermare che, attraverso l’analisi dei fingerprints dell’Hg nei sedimenti del Fiume Mincio oggetto di questo studio, l'area denominata Vallivo non influisce in modo misurabile sul fiume Mincio, tanto che non è possibile rilevare alcun effetto, dovuto alla diffusione di Mercurio dall'area Vallivo (nè dall'area W), sul fiume e sui sedimenti fluviali”. Argomenta Syndial che la presenza della vasca di colmata in area W è del tutto irrilevante rispetto alla situazione ambientale circostante dell’area Valliva e di eventuali bersagli sensibili: il richiamato studio di caratterizzazione isotopica – condotto sui sedimenti (campionati a monte e a valle dell’area W) – ha attestato l’assenza di apporti dall’intera area Valliva al fiume, e che il mercurio identificato nell’area prospiciente alla suddetta area (in particolare in area W) è correlabile all’apporto di fondo naturale del Mincio.

4.3 Parte ricorrente ha dato conto dell’inoltro, con nota 30/4/2015, di documentazione integrativa sull’analisi del rischio presso l’area W, ossia ricostruzione storica, normativa e condizioni attuali (redatta da Environ), studio specialistico sulla presenza di mercurio, idrocarburi pesanti e diossine in area Valliva (formato dal prof. Bacci) e valutazione preliminare dell’esportazione di Hg dal Vallivo al Fiume Mincio attraverso l’impiego degli isotopi stabili dell’Hg (eleborato da ET&EC). Nel verbale della Conferenza decisoria, che ha integralmente confermato le determinazioni delle Conferenze di Servizi istruttorie precedenti (del 17/3/2014 e del 28/5/2014) non si fa alcun cenno o riferimento alla documentazione trasmessa da Syndial, mentre l’amministrazione ha rinviato le valutazioni all’acquisizione dei pareri essendo in corso “l’esame tecnico”. Pur dando atto dell’approfondimento in itinere, le amministrazioni hanno avallato de plano le disposizioni impartite nelle adunanze istruttorie, senza il supporto di proprie indagini e in difetto di una replica alle osservazioni e ai rilievi tecnici univocamente orientati in direzione contraria (sulla diffusione del mercurio dalla vasca in area W verso il fiume e i sedimenti fluviali).

5. I vizi acclarati nell’esame dei ricorsi r.g. 944/2014 e 946/2014 (deficit istruttorio e motivazionale) si propagano al successivo verbale della Conferenza di Servizi decisoria del 14/7/2015 e al decreto finale di adozione delle determinazioni conclusive del 20/7/2015 (entrambi impugnati, anche per illegittimità derivata, con il gravame r.g. 2166/2015).

6. Nella memoria di replica, Syndial ha chiarito (pagina 1) che la correttezza dell’individuazione del soggetto responsabile della contaminazione – tenuto ad eseguire la bonifica – non costituisce l’oggetto delle impugnative (la questione è stata tra l’altro sottoposta a questo T.A.R. in un separato contenzioso con la Provincia di Mantova e la Società Edison). Posta questa precisazione, l’accoglimento delle censure che prospettano un difetto di istruttoria – rispetto al contenuto delle singole prescrizioni – depotenzia l’interesse all’esame dei motivi formulati in entrambi i gravami r.g. 944/2014 e 946/2014 ed afferenti all’imputazione degli obblighi a un soggetto che non è l’autore dell’inquinamento. In buona sostanza, Syndial non riceverebbe alcun beneficio dal riconoscimento della fondatezza delle ulteriori deduzioni, qualora le disposizioni caducate con l’odierna pronuncia venissero reiterate all’esito della riedizione dell’istruttoria.

6.1 Ad ogni modo, sul punto di diritto questa Sezione si riporta alle riflessioni sviluppate nella propria precedente pronuncia 24/9/2018 n. 897, per cui <<la pubblica amministrazione non può imporre al proprietario di un'area contaminata, che non sia (anche) l'autore dell'inquinamento, l'obbligo di attuare le misure di messa in sicurezza di emergenza e di bonifica di cui all'art. 240 comma 1 lett. m) e p), d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, in quanto gli effetti a carico del proprietario incolpevole restano limitati a quanto espressamente previsto dall'art. 253 del medesimo decreto in tema di oneri reali e privilegio speciale immobiliare (cfr. T.A.R. Toscana, sez. II – 19/6/2018 n. 882 e la giurisprudenza richiamata). Come evidenziato da T.A.R. Veneto, sez. III – 22/3/2018 n. 333, “Da una piana lettura degli articoli 240, lettere i), m) ed n), 242 e 245, comma 2, del D.Lgs. n.152/2006, alla luce del principio “chi inquina paga” espresso dall’art. 191, par. 2, del TFUE e ribadito dall’art. 239, comma 1, del medesimo D.Lgs. n.152/2006, emerge infatti che il solo soggetto responsabile dell’inquinamento è tenuto, ai sensi del citato 242, ad eseguire (oltre alle misure di prevenzione, la cui definizione è contenuta nella lettera i) del citato articolo 240) anche le misure di messa in sicurezza di emergenza e le opere di bonifica. Il proprietario dell’area che non sia responsabile dell’inquinamento deve invece provvedere, ai sensi del menzionato comma 2 dell’art. 245, a dare comunicazione dell’inquinamento alla Regione, alla Provincia ed al Comune territorialmente competente, nonché ad attuare unicamente le “misure di prevenzione”, con esclusione delle più gravose misure costituite dalla messa in sicurezza d’emergenza e dalla bonifica (il cui obbligo di attuazione grava, in entrambi i casi, solamente sul soggetto responsabile dell’inquinamento)”. Anche il T.A.R. Palermo, sez. I – 11/5/2018 n. 1061, nell’esaminare la portata dell’art. 245 comma 2 del T.U. ha statuito che “…. letta alla stregua del principio giurisprudenziale comunitario sopra richiamato, il Collegio condivide quanto sostenuto da parte ricorrente in ordine al fatto che in capo ai soggetti non responsabili del fatto causativo del potenziale inquinamento non possa essere addebitato alcun obbligo di intervento al di fuori dell’invio della comunicazione ex art. 245 e della implementazione di eventuali misure di prevenzione; agli stessi, nondimeno, è riconosciuta una mera facoltà di intervenire spontaneamente nel procedimento per evitare di perdere la proprietà/disponibilità dell’area a seguito dell’esercizio dell’onere reale da parte della P.a.: facoltà che, anche ove manifestata (per l’area in proprietà), tuttavia non può costituire il presupposto per l’emanazione di un obbligo per interventi urgenti e di ripristino anche nelle aree limitrofe”>>. Il proprietario che non sia responsabile dell’inquinamento, “…. ai sensi dell'art. 245 comma 2, è tenuto soltanto ad adottare le misure di prevenzione di cui all'art. 240, comma 1, lett. i), ovvero “le iniziative per contrastare un evento, un atto o un'omissione che ha creato una minaccia imminente per la salute o per l'ambiente intesa come rischio sufficientemente probabile che si verifichi un danno sotto il profilo sanitario o ambientale in un futuro prossimo, al fine di impedire o minimizzare il realizzarsi di tale minaccia” (T.A.R. Piemonte, sez. I – 12/9/2016 n. 1142, che risulta appellata; Consiglio di Stato, sez. VI – 5/10/2016 n. 4119)”.

6.2 Nello specifico, non risulta che l’amministrazione procedente abbia effettuato approfondimenti sul tema illustrato (in particolare, sulla concreta riconduzione degli interventi imposti nell’alveo delle “misure di prevenzione”), e detta omissione integra un ulteriore deficit istruttorio nell’ambito del procedimento intrapreso.

7. Quanto alla censura formale avanzata avverso la nota 30/5/2014, si fa rinvio alle riflessioni già sviluppate al precedente par. 3.

IL GRAVAME R.G. 2166/2015

8. Il primo motivo è assistito da fondatezza, per le ragioni già illustrate ai paragrafi 4.2, 4.3 e 4.4. Come anticipato al par. 5, sono fondate anche le censure II e III per illegittimità derivata dai vizi dei verbali della Conferenza istruttoria del 17/3/2014 (area Valliva, mentre per area Collina R2 si è dato atto della sopravenuta carenza di interesse) e del 28/5/2014, con riguardo alla messa in sicurezza permanente delle aree W e S1.

9. In conclusione, i ricorsi riuniti sono fondati e devono essere accolti nei limiti di cui in motivazione, salvo il parziale difetto di interesse per il gravame r.g. 944/2014. Di conseguenza, devono essere parzialmente annullati gli atti impugnati. L’effetto caducatorio è limitato alle singole prescrizioni censurate e non si estende ai provvedimenti nella loro interezza (nelle parti non direttamente investite da impugnativa), avendo questo Collegio rigettato le censure di natura meramente formale.

10. Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo a carico del Ministero dell’Ambiente. Possono essere compensate nei confronti delle altre parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Prima), previa estromissione dal giudizio di INAIL, definitivamente pronunciando sui gravami riuniti:

- accoglie parzialmente il ricorso r.g. 944/2014 (prescrizione area Valliva);

- dichiara la sopravvenuta carenza di interesse quanto alla prescrizione per l’area Collina R2;

- accoglie il gravame r.g. 946/2014 nei limiti di cui in motivazione;

- accoglie il gravame r.g. 2166/2015 nei sensi di cui in motivazione.

Condanna il Ministero dell’Ambiente a corrispondere alla ricorrente la somma di 7.000 € a titolo di compenso per la difesa tecnica, oltre a oneri di legge.

Compensa le spese nei confronti delle altre parti in giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

La presente sentenza è depositata in forma telematica, e la Segreteria della Sezione provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 26 giugno 2019 con l'intervento dei magistrati:

Roberto Politi, Presidente

Stefano Tenca, Consigliere, Estensore

Elena Garbari, Referendario