Consiglio di Stato Sez. VI n. 10798 del 14 dicembre 2023
Urbanistica.Il vincolo cimiteriale determina una situazione di inedificabilità assoluta
Il vincolo cimiteriale determina una situazione di inedificabilità ex lege e integra una limitazione legale della proprietà a carattere assoluto, direttamente incidente sul valore del bene e non suscettibile di deroghe di fatto, tale da configurare in maniera obbiettiva e rispetto alla totalità dei soggetti il regime di appartenenza di una pluralità indifferenziata di immobili che si trovino in un particolare rapporto di vicinanza o contiguità con i suddetti beni pubblici; esso ha carattere assoluto e non consente in alcun modo l'allocazione sia di edifici, sia di opere incompatibili con il vincolo medesimo, in considerazione dei molteplici interessi pubblici che la fascia di rispetto intende tutelare, quali le esigenze di natura igienico sanitaria, la salvaguardia della peculiare sacralità che connota i luoghi destinati alla inumazione e alla sepoltura, il mantenimento di un'area di possibile espansione della cinta cimiteriale; il vincolo, d'indole conformativa, è sganciato dalle esigenze immediate della pianificazione urbanistica e si impone di per sé, con efficacia diretta, indipendentemente da qualsiasi recepimento in strumenti urbanistici, i quali non sono idonei, proprio per la loro natura, ad incidere sulla sua esistenza o sui suoi limiti.
Pubblicato il 14/12/2023
N. 10798/2023REG.PROV.COLL.
N. 06975/2017 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 6975 del 2017, proposto da
Alvaro Corru', rappresentato e difeso dagli avvocati Claudio Sala, Maria Sala, domiciliato presso la Segreteria Sezionale Cds in Roma, piazza Capo di Ferro, 13;
contro
Comune di Cavenago D'Adda, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Claudio Linzola, Paola Ramadori, con domicilio eletto presso lo studio Paola Ramadori in Roma, via Marcello Prestinari 13;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima) n. 00410/2017, resa tra le parti, per l'annullamento
• dell'ordinanza n. 5 del 17 febbraio 2006 (doc. 1), con la quale il Responsabile dell'Area Tecnica del Comune di Cavenago d'Adda - “visto il verbale di sopralluogo effettuato in data 6 febbraio 2006 … con n° 466 di protocollo … dal quale risulta che sul terreno di proprietà del signor Corrù Alvaro … catastalmente identificabile al foglio n° 12 mappale n° 237 del N.C.E.U. di Cavenago d'Adda (LO) è stato realizzato un edificio in assenza di titolo abilitativo” – ha ingiunto, nel termine di 90 giorni alla notifica dell'ordinanza medesima, “la demolizione dell'edificio meglio descritto sia in premessa sia nel verbale di sopralluogo”;
• di ogni altro atto ad essa ordinanza preordinato, presupposto, consequenziale e/o comunque connesso, ivi compresi:
- il citato verbale di sopralluogo in data 6 febbraio 2006, Prot. 466 (doc. 2);
- l'art. 24 delle N.T.A. del P.R.G. di Cavenago d'Adda, come in atto (allegato al doc. 2).
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Cavenago D'Adda;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;
Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 4 dicembre 2023 il Cons. Davide Ponte e uditi per le parti gli avvocati Elvezio Bortesi in sostituzione dell'Avv. Claudio Sala e Claudio Linzola in collegamento da remoto attraverso videoconferenza, con l'utilizzo della piattaforma "Microsoft Teams".;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con l’appello in esame l’odierna parte appellante impugnava la sentenza n. 410 del 2017 del Tar Milano, recante rigetto dell’originario gravame, proposto dalla medesima parte istante al fine di ottenere l’annullamento dell’ordine di demolizione n. 5 del 17 febbraio 2016, con cui il Responsabile dell’Area tecnica del Comune di Cavenago d’Adda aveva ingiunto la demolizione dei beni ivi descritti, nel termine di 90 giorni dalla notifica dell’ordinanza medesima. L’ordinanza riguardava il fabbricato edificato nella zona di rispetto cimiteriale, difforme da quanto autorizzato con DIA del 7 novembre 1996, cioè una costruzione in muratura e calcestruzzo in luogo del portico in legno facilmente amovibile.
Nel ricostruire in fatto e nei documenti la vicenda, parte appellante formulava, avverso la sentenza di rigetto, i seguenti motivi di appello:
- error in iudicando sulla statuizione di parziale inammissibilità del ricorso di primo grado, a riguardo della norma del P.R.G. disciplinante la zona di rispetto cimiteriale;
- error in iudicando sul primo motivo del ricorso di primo grado, riguardante il contrasto fra l’ordinanza di demolizione impugnata e il precedente provvedimento comunale di revoca del primo ordine di demolizione;
- error in iudicando sul secondo motivo del ricorso di primo grado, riguardante la mancata valutazione da parte del Comune della memoria procedimentale presentata dall’odierno appellante
- error in iudicando sul terzo motivo del ricorso di primo grado, riguardante l’infondatezza nel merito delle contestazioni sollevate dal Comune di Cavenago, con riferimento al preteso contrasto con la disciplina del vincolo cimiteriale e non conformità del manufatto alla D.I.A. presentata dal Geom. Corrù in data 7 novembre 1996.
La parte appellata si costituiva in giudizio chiedendo il rigetto dell’appello.
Alla pubblica udienza di smaltimento del 4 dicembre 2023 la causa passava in decisione.
DIRITTO
1. La presente controversia ha ad oggetto l’impugnazione dell’ordine di demolizione di cui alla narrativa in fatto, respinta dalla sentenza di prime cure qui impugnata.
2. Dall’analisi degli atti di causa emerge come il fabbricato, oggetto dell’atto sanzionatorio impugnato in prime cure, sia stato edificato nella zona di rispetto cimiteriale in difformità da quanto autorizzato con denuncia di inizio attività del 7 novembre 1996; infatti, risulta essere stato edificato un manufatto in muratura e calcestruzzo in luogo del portico in legno facilmente amovibile assentito. Inoltre, l’abusività risulta aggravata dalla natura vincolata dell’area, posta nella c.d. fascia cimiteriale, nonché della relativa disciplina di pianificazione che, all’art. 24 NTA del PRG vigente all’epoca, consentiva la realizzazione di soli chioschi per la vendita dei fiori e dei ceri.
3. Sulla scorta delle premesse in fatto risultano infondati tutti i motivi di appello.
4. In primo luogo, la disciplina ostativa alla realizzabilità del manufatto accertato, così come intesa dall’amministrazione, non risulta essere stata tempestivamente gravata.
5. In secondo luogo, del tutto irrilevante è la revoca della precedente ordinanza demolitoria, intervenuta unicamente con l’espresso intento di consentire la previa partecipazione procedimentale e la conseguente valutazione delle osservazioni formulate dalla stessa parte interessata, senza che da tale coerente comportamento dell’amministrazione possa derivare alcun affidamento tutelabile in capo al privato stesso in ordine alla legittimità dell’edificazione.
5.1 In proposito, va ribadito che l’ordine di demolizione è atto vincolato e non richiede una specifica valutazione delle ragioni di interesse pubblico, né una comparazione di questo con gli interessi privati coinvolti e sacrificati, né una motivazione sulla sussistenza di un interesse pubblico concreto ed attuale alla demolizione, né vi è un affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione di fatto abusiva.
6. In terzo luogo, in odine alle prospettate osservazioni, se per un verso l’istruttoria appare essere stata adeguata anche sotto i profili indicati, per un altro verso assume rilievo dirimente il predetto generale carattere vincolato del provvedimento sanzionatorio. Nel caso di specie, peraltro, assume ulteriore rilievo dirimente la natura dell’area interessata, caratterizzata dal vincolo cimiteriale – pacifico nella specie – e quindi dalla conseguente generale inedificabilità assoluta, e nel caso di specie dai limiti di cui alla pianificazione, sopra richiamata e non impugnata.
6. Infine, relativamente al quarto motivo di appello, il vincolo cimiteriale esistente e la palese difformità dal titolo assentito nonché la consistenza di quanto in concreto realizzato, assumono carattere determinante.
6.1 In linea generale, il vincolo cimiteriale determina una situazione di inedificabilità ex lege e integra una limitazione legale della proprietà a carattere assoluto, direttamente incidente sul valore del bene e non suscettibile di deroghe di fatto, tale da configurare in maniera obbiettiva e rispetto alla totalità dei soggetti il regime di appartenenza di una pluralità indifferenziata di immobili che si trovino in un particolare rapporto di vicinanza o contiguità con i suddetti beni pubblici; esso ha carattere assoluto e non consente in alcun modo l'allocazione sia di edifici, sia di opere incompatibili con il vincolo medesimo, in considerazione dei molteplici interessi pubblici che la fascia di rispetto intende tutelare, quali le esigenze di natura igienico sanitaria, la salvaguardia della peculiare sacralità che connota i luoghi destinati alla inumazione e alla sepoltura, il mantenimento di un'area di possibile espansione della cinta cimiteriale; il vincolo, d'indole conformativa, è sganciato dalle esigenze immediate della pianificazione urbanistica e si impone di per sé, con efficacia diretta, indipendentemente da qualsiasi recepimento in strumenti urbanistici, i quali non sono idonei, proprio per la loro natura, ad incidere sulla sua esistenza o sui suoi limiti.
6.2 In relazione al caso di specie, oltre ai puntuali accertamenti degli uffici pubblici, la stessa documentazione di parte evidenzia la consistenza del manufatto, caratterizzato da un consistente ampliamento volumetrico autonomo, qualificabile in termini posti ben al di là sia di quanto consentito anche in zona cimiteriale ex l. 166 del 2002, sia di quanto assentito con la precedente d.i.a. predetta.
6.2.1 Da un canto, con l' art. 28 l. 166 cit. sono state previste alcune deroghe al vincolo cimiteriale per gli edifici esistenti situati all'interno di queste fasce, consentendo per essi alcune tipologie d'intervento di recupero, quali manutenzione ordinaria e straordinaria, restauro e ristrutturazione edilizia, ammettendosi interventi di ampliamento nella misura massima del 10 per cento ed il cambio di destinazione d'uso (cfr. ad es. Consiglio di Stato , sez. VI , 03/03/2022 , n. 1510); nel caso di specie invece si è dato vita ad un manufatto autonomo ben al di là di questi limiti.
6.2.2 Dall’altro canto, la difformità emergente dall’analisi degli atti è evidente: trattasi di locale abitabile di cento metri quadrati, autonomamente valutabile, dove il legno è di mera copertura di un fabbricato in muratura e calcestruzzo.
Diversamente, quanto assentito dal precedente titolo del 1996 aveva ad oggetto un mero rustico realizzato con struttura in legno facilmente amovibile (come da espressa formulazione della d.i.a. del 1996, sub documento n. 4 del fascicolo di primo grado).
7. Alla luce delle considerazioni che precedono l’appello va pertanto respinto.
Le spese del presente grado di giudizio, liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna parte appellante al pagamento delle spese del presente grado di giudizio in favore di parte appellata, liquidate in complessivi euro 3.000,00 (tremila/00), otre accessori dovuti per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 dicembre 2023 con l'intervento dei magistrati:
Oreste Mario Caputo, Presidente FF
Giordano Lamberti, Consigliere
Raffaello Sestini, Consigliere
Davide Ponte, Consigliere, Estensore
Carmelina Addesso, Consigliere
