TAR Campania (NA) Sez. VIII n. 3321 del 5 luglio 2016
Urbanistica. Pianificazione urbanistica e salvaguardia della precedente tipizzazione dei suoli
L'aspettativa del privato alla salvaguardia della precedente tipizzazione come zona edificabile dei suoli di sua pertinenza e/o all'ottenimento di una tipizzazione più gradita è cedevole rispetto all'esercizio della potestà pianificatoria finalizzata alla corretta e razionale disciplina urbanistica del territorio comunale e, trattandosi di scelte discrezionali, in merito alla destinazione di singole aree, queste non necessitano di apposita motivazione, oltre quelle che si possono evincere dai criteri generali, di ordine tecnico-discrezionale, seguiti nell'impostazione del piano stesso, essendo sufficiente l'espresso riferimento alla relazione di accompagnamento al progetto di modificazione al P.R.G., salvo, ovviamente, che particolari situazioni consolidate non abbiano creato aspettative qualificate del privato
N. 03321/2016 REG.PROV.COLL.
N. 04410/2011 REG.RIC.
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REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Ottava)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4410 dell’anno 2011, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Lombardi Giuseppe, rappresentato e difeso dall'avv. Antonio Sasso, presso lo studio del quale è elettivamente domiciliato, in Napoli, alla via Toledo n. 156;
contro
Comune di Recale, in persona del Sindaco p.t., non costituito;
Provincia di Caserta, in persona del legale rappresentante p.t., non costituita;
per l'annullamento
(ricorso introduttivo)
a) delibera del Consiglio Comunale di Recale n. 10 del 25.02.2011, pubblicata all’Albo Pretorio comunale in data 13.5.2011, di esame delle osservazioni di proposta al P.U.C.
b) della delibera della Giunta Comunale di Recale n. 68 del 21.4.2010, di approvazione della proposta di P.U.C. formulata dall’Ufficio Tecnico Comunale;
c) di ogni altro atto agli stessi preordinato, presupposto, connesso e conseguente, ancorché non conosciuto dal ricorrente;
nonché per il risarcimento del danno ingiusto
conseguente all’illegittimità dei provvedimenti amministrativi impugnati;
(ricorso per motivi aggiunti)
a) del decreto del Presidente della Provincia di Caserta n. 43/Pres. Del 12.6.2012 (pubblicato sul B.U.R.C. n. 41 del 2.7.2012) di “approvazione con prescrizioni del P.U.C. di Recale”;
b) della deliberazione della Giunta Provinciale di Caserta n. 65 del 31.5.2012, di “approvazione con prescrizioni del Piano Urbanistico Comunale di Recale”, pubblicata all’Albo Pretorio provinciale in data 7.6.2010;
c) della deliberazione del Consiglio Comunale di Recale n. 21 del 23.4.2012, di “ratifica esiti conferenza dei servizi L.R. n. 16/2004 art. 24 P.U.C. Recale”;
d) della deliberazione del Consiglio Comunale di Recale n. 13 del 23.2.2012 di “adozione del P.U.C.”;
e) della deliberazione del Consiglio Comunale di Recale n. 12 del 18.2.2012, di “adozione del P.U.C. – aggiornamento”;
f) della deliberazione del Consiglio Comunale di Recale n. 11 dell’11.2.2012, di “esame osservazioni al P.U.C. – adozioni”;
g) di ogni altro atto agli stessi preordinato, presupposto, connesso e conseguente, ancorché non conosciuto dal ricorrente.
Visti il ricorso introduttivo e quello per motivi aggiunti, con i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 maggio 2016 il dott. Michelangelo Maria Liguori e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con il presente ricorso introduttivo, notificato a mezzo posta tra il 12 e il 15 luglio 2011 e depositato il successivo 23 luglio, Lombardi Giuseppe ha esposto
- che era proprietario di due distinti suoli ubicati nel territorio del Comune di Recale (il primo posto all’angolo tra via De Curtis e via Paolo VI, in località “Scorticatoio”, in catasto terreni al foglio 2, p.lla n. 106, della superficie di mq. 705 circa; ed il secondo situato lungo la traversa che collega via Turati e via Rimembranza, in catasto terreni al foglio 2, p.lla n. 354/d, della superficie di mq. 612 circa);
- che alterne vicende amministrative avevano interessato il lotto ubicato alle vie Paolo VI- De Curtis, fondando in capo ad esso proprietario una legittima aspettativa circa la possibile futura destinazione residenziale del fondo, atteso che, con Deliberazione di Consiglio Comunale n. 57 del 10.11.1984 era stato approvato un piano di lottizzazione convenzionata per la realizzazione in località "Scorticatoio-Centimolo" di opere di urbanizzazione primaria, finalizzate alla successiva edificazione di abitazioni ad uso residenziale;
- che, ai sensi dell'art. 28 L. n. 1150/1942, tale progetto di lottizzazione era stato presentato da n. 9 proprietari di fondi finitimi ed era stato redatto a cura dello Studio Tecnico "Kopai", sottoscritto dall'Ing. D'Addio, e aveva interessato lotti di terreno all'epoca con destinazione agricola e sgombri da qualsivoglia edificazione privata;
- che la finalità della lottizzazione era di consentire la futura edificazione residenziale su tali lotti, e nel suo ambito era prevista la cessione gratuita delle aree necessarie per la realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria (strada residenziale, fognature, rete idrica, rete di distribuzione dell'energia elettrica, pubblica illuminazione);
- che Lombardi Angelo - dante causa dell'odierno ricorrente – aveva quindi ceduto gratuitamente le aree in favore dell'Ente Comunale, così consentendo la realizzazione di una strada pubblica (l'attuale "Via De Curtis") di collegamento con la Via Paolo VI, nonché l’esecuzione di tutte le progettate opere di urbanizzazione;
- che il fondo in proprietà Lombardi, in previsione della sua futura destinazione residenziale, era stato dotato di impianto di fornitura idrica e idrico-sanitario, nonché di allacciamento alla rete elettrica nazionale, e poi, con C.E. n. 10 del 15.06.1985, il Comune aveva assentito la "costruzione di un muro di cinta" per la completa recinzione del fondo;
- che l'approvazione della lottizzazione e la realizzazione dell'urbanizzazione primaria (previa cessione gratuita delle aree necessarie) era perciò idonea a fondare l'interesse legittimo del proprietario all'adeguamento della normativa urbanistica in funzione edificatoria, tanto più che, nel corso degli anni, gran parte dei fondi interessati dal predetto Piano di Lottizzazione erano stati interessati da intensa attività di edificazione abusiva, con costruzione di fabbricati ad uso residenziale successivamente oggetto di sanatoria edilizia da parte dell'Amministrazione Comunale
(mentre, di contro, il fondo in parola era rimasto sgombro da manufatti edilizi appunto per l’affidamento riposto in un riconoscimento formale dell'edificabilità residenziale del fondo);
- che, quanto al fondo ubicato in zona Via Turati-Via Rimembranza, anch'esso sorgeva in area già completamente urbanizzata, circondata da edifici residenziali e commerciali, nonché dotata degli allacciamenti a tutte le reti infrastrutturali pubbliche (era stato legittimamente recintato con muratura di cinta ed era ancora sgombro da qualsivoglia edificazione residenziale);
- che, con Deliberazione di G.M. n. 98 del 31.05.2006, era stata approvata una (prima) proposta di P.U.C. elaborata dall'U.T.C., prevedente la destinazione urbanistica dei fondi suddetti, rispettivamente, quale Zona "B l - satura" e quale Zona "C";
- che la proposta di P.U.C. del 2006, dunque, pur escludendo nuove possibilità edificatorie, aveva però preso atto della intervenuta completa urbanizzazione delle aree de quibus;
- che esso ricorrente aveva poi presentato osservazioni (prot. n. 6723 dell'01.06.2006), invocando la riforma della dedotta scelta urbanistica, e chiedendo l'assegnazione di nuove capacità edificatorie per entrambi i lotti;
- che, in conseguenza delle censure mosse, con Delibera di C.C. n. 31 del 18.11.2006, l'Amministrazione aveva accolto tali presentate osservazioni (rubricate al n. 14), riconoscendo capacità edificatorie ad entrambi i lotti: così il fondo sito alla località "Scorticatoio" era stato assegnato dalla Zona "Bl-satura" alla Zona "C2-espansione edilizia" con i.f. di 1,94 mc/mq, mentre il fondo sito alle Vie Turati - Rimembranza, da Zona "C2" era stato trasferito in Zona "B2", con i.f. di 2 mc/mq.;
- che, tuttavia, il procedimento amministrativo relativo alla proposta di PUC del 2006 non aveva trovato definizione, cosicché il legittimo interesse di esso ricorrente non aveva trovato in tale sede alcuna soddisfazione;
- che la procedura per la dotazione di una nuova strumentazione urbanistica era stata poi riavviata nel corso del 2010, allorché, con Deliberazione di G.C. n. 68 del 21.04.2010, era stata approvata la nuova proposta di Piano Urbanistico Comunale predisposta dall' U.T. C.;
- che questa volta la definizione del nuovo assetto urbanistico comunale prevedeva per entrambi i lotti di esso ricorrente la destinazione "agricola", classificandoli in Zona "E" (art. 23 delle Norme di Attuazione al P.U.C.), e conseguentemente riconoscendo un indice di fabbricabilità di 0,03 mc/mq (con il vincolo, però, che l’edificazione dovesse essere sempre connessa all'attività agricola e di conduzione del fondo);
- che avverso tale classificazione urbanistica - non rispondente alla concreta conformazione dei luoghi e contrastante con il piano di lottizzazione approvato in via definitiva nel 1984 - egli era insorto mediante formulazione di osservazioni alla proposta di PUC (presentate con nota prot. n. 6632 del 26.07.2010; osservazioni rubricate dall'Ente al n. 12), in effetti sollecitando il Comune ad una revisione migliorativa della proposta di P.U.C. con riferimento ad entrambi i lotti e fondando tale richiesta su ragioni di necessaria logicità e ragionevolezza delle scelte urbanistiche;
- che, in particolare, per il fondo sito alla Via De Curtis (località "Scorticatoio"), segnalato come "Lotto A", si era osservato come la sussistenza del Piano di Lottizzazione, l'intercorsa cessione gratuita delle aree e la completa urbanizzazione dei lotti fossero circostanze ostative alla classificazione dello stesso in Zona E-Agricola descritta come "parte del territorio non urbanizzata" (alla stregua dell’art. 23 N.T.A.), tanto più presentandosi lo stato dei luoghi assolutamente diverso e configurandosi una violazione dell'art. 23 L.R.C. n. 16/2004 (imponente un razionale sviluppo del territorio urbano) nonché una contraddittorietà rispetto alle determinazioni prese con la deliberazione n. 31/2006 del Consiglio Comunale;
- che, per il fondo sito alla Via Turati-Via Rimembranza, anch'esso classificato dall'Ente in Zona "E-Agricola", si era evidenziato come l'area fosse parimenti totalmente urbanizzata e dotata di tutte le infrastrutture necessarie per la destinazione residenziale, così da presentarsi del tutto illogica, anche in tal caso, la classificazione come Zona Agricola;
- che l'Amministrazione comunale di Recale aveva riscontrato con Deliberazione di C.C. n. 10 del 25.02.2011 le così formulate osservazioni, dichiarandole entrambe "non accoglibili";
- che, come documentato dal verbale della seduta consiliare, all'atto della votazione sulle osservazioni presentate da esso ricorrente risultavano presenti in aula soltanto n. 8 consiglieri, a fronte dei n. 17 di cui era (ed è tuttora) composto il Civico Consesso, così da essere stata la deliberazione adottata da un numero di consiglieri inferiore a quello minimo fissato dall'art. 24 dello Statuto Comunale (secondo cui "il Consiglio delibera con l'intervento di almeno la metà dei consiglieri assegnati al Comune e a maggioranza assoluta dei votanti [..]"), e quindi invalida;
- che le considerazioni utilizzate dall'Ente per giustificare il diniego di quanto richiesto in sede di osservazioni sarebbero non comprensibili e insufficienti allo scopo, frutto piuttosto di un ingiusto travisamento e certamente reticenti rispetto alla legittima aspettativa di esso Lombardi a conseguire la piena attuazione del Piano di Lottizzazione approvato dall'Ente nel 1984, nonché contraddittorie rispetto alle stesse scelte programmatiche di sviluppo del territorio (non presentando, entrambi i lotti, le connotazioni di "parti del territorio non urbanizzate", come definite all'art. 23 delle N.T.A. del P.U.C. per le aree a destinazione Agricola).
Tanto esposto, il Lombardi ha impugnato la proposta di P.U.C. approvata dalla Giunta Comunale con Delibera n. 68/2010 ed il parere di non accoglibilità delle osservazioni prot. n. 6632/2010 formulato dal Consiglio Comunale con Delibera n. 10/2011, chiedendone l’annullamento per “VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DI LEGGE (ART. 42 e 97 COST.; ART. 28 L. n. 1150/1942; ART. ART. 24 L.R.C. n. 16/2004; ARTT. 24 e 28 STATUTO COMUNALE DI RECALE; ART. 3 L. n. 241/1990). VIOLAZIONE DEL PIANO DI LOTTIZZAZIONE APPROVATO CON DELIBERA DI C.C. n. 57/1984. ECCESSO DI POTERE PER INSUSSISTENZA DEI PRESUPPOSTI DI FATTO. CONTRADDITTORIETA' DELL'AZIONE AMMINISTRATIVA. CONTRADDITTORIETA' DELLA CLASSIFICAZIONE RISPETTO ALLE SCELTE PROGRAMMATICHE DI SVILUPPO DEL TERRITORIO. TRAVISAMENTO ED ERRONEA INTERPRETAZIONE DELLE OSSERVAZIONI FORMULATE DAL SIG. LOMBARDI. ASSENZA DI MOTIVAZIONE. SVIAMENTO. MANIFESTA INGIUSTIZIA.”: sul piano formale, la Deliberazione di C.C. n. 10/2011 sarebbe invalida per violazione dell'art. 24 dello Statuto Comunale, in quanto la determinazione sulle osservazioni presentate dal ricorrente (la n. 12) sarebbe stata adottata con l'intervento di soli n. 8 consiglieri, ovvero un numero inferiore alla metà dei componenti il Consiglio Comunale di Recale (pari, in totale, a n. 17); sul piano sostanziale, la classificazione in Zona "E-agricola" operata per entrambi i fondi in proprietà Lombardi sarebbe scelta urbanistica illegittima, giacché contrastante con il Piano di lottizzazione approvato dal Comune di Recale nel 1984 e con la successiva completa urbanizzazione dell'area d'interesse, nonché contraddittoria rispetto agli indirizzi ed alle scelte programmatiche di sviluppo del territorio predefinite dall'Ente, ed alle quali la p.a. si sarebbe autovincolata; nonostante l’esecuzione delle opere infrastrutturali e la cessione senza corrispettivo di un’ampia porzione del fondo Lombardi, il Comune di Recale non avrebbe mai adeguato la disciplina di zona alla destinazione residenziale dell’area prevista con il Piano di Lottizzazione; sussisterebbe una contraddittorietà con la precedente Deliberazione di C.C. n. 31 del 18.11.2006, allorché, in accoglimento delle osservazioni formulate dallo stesso interessato, il Comune di Recale avrebbe già riconosciuto la vocazione edificatoria del lotto in questione, classificandolo in Zona Omogenea "C2", con Indice di Fabbricabilità Fondiaria di 1,94 mc/mq. (e tale riconoscimento avrebbe consentito lo sfruttamento ai fini edilizi dell'area in questione, in coerenza e conformità con la precorsa attività di gestione del territorio); l’intervenuta urbanizzazione primaria dell’area non consentirebbe di ritenere fondate ragioni volte alla salvaguardia di presunti valori naturalistici, cui la destinazione agricola è stata preordinata; analoghe considerazioni sarebbero da svolgere in relazione al fondo ubicato alla via Rimembranza/via Turati, essendo anch'esso classificato dal P.U.C. proposto in Zona Agricola, ancorché situato in un'area completamente urbanizzata, dotato di tutti gli allacciamenti alle reti pubbliche e recintato, ed anch'esso riclassificato in Zona B2 con Delibera di C.C. n. 31 del 18.11.2006 - in ragione delle oggettive condizioni del fondo e dell'area circostante -, con Indice di Fabbricabilità di 2 mc/mq.; le sue connotazioni morfologiche sarebbero in stridente contrasto con la volontà dell'Amministrazione di salvaguardare come “agricola” tale area, posto che l'intervenuta urbanizzazione sarebbe comunque incompatibile con la tutela di inesistenti valori ambientali; i riscontri forniti dall'Amministrazione alle osservazioni formulate dall'interessato sarebbero del tutto illogici e immotivati, frutto di un aperto travisamento del loro tenore letterale e sostanziale; non sussisterebbe, infatti, alcuna contraddizione nelle presentate osservazioni; l’approvazione del Piano di Lottizzazione avrebbe cristallizzato una volta per tutte l’interesse pubblico e la volontà dell’Amministrazione procedente alla futura edificazione dell’area interessata, per cui l’esercizio dello ius variandi da parte del Comune di Recale avrebbe dovuto contestualmente dare conto del mutamento dell’interesse pubblico da perseguire; sarebbe peraltro sussistente un chiaro interesse legittimo oppositivo del proprietario di un suolo compreso nel Piano di Lottizzazione; l’ampia discrezionalità amministrativa riconoscibile all’ente comunale nell’effettuazione delle scelte urbanistiche e di sviluppo del territorio sarebbe limitata (richiedendosi una specifica motivazione sul punto) nel caso di sua incidenza su posizioni giuridicamente differenziate (ravvisabili in caso di esistenza di piani e/o progetti di lottizzazione convenzionati già approvati o di situazioni di diverso regime urbanistico accertate da sentenza passate in giudicato); nel senso della sussistenza di una posizione giuridicamente differenziata e rilevante deporrebbero l’avvenuta cessione gratuita delle aree e la realizzazione delle opere di urbanizzazione;
A fronte dei rilievi secondo cui il Piano di Lottizzazione del 1984 avrebbe visto solo l'esecuzione delle opere di urbanizzazione primaria, rimanendo invece inattuato rispetto alle modifiche urbanistiche necessarie per la legittima edificazione residenziale, e dell’evidenziazione che i fabbricati oggi esistenti su talune delle aree lottizzate, ancorché edificati abusivamente sarebbero stati oggetto di sanatoria da parte del Comune di Recale, quest’ultimo (anche nella Relazione che accompagna il P.U.C.) avrebbe dovuto esternare dettagliatamente le motivazioni di carattere urbanistico imponenti di non riprodurre la previsione edificatoria di cui al Piano di Lottizzazione; le ragioni di diniego sarebbero, altresì, laconiche ed elusive, attesa l’ovvietà della circostanza che il singolo non potrebbe perseguire se non un interesse di natura privata, mentre dovrebbe essere la P.A. a verificare in concreto la possibilità di conciliare quest’ultimo con l’interesse pubblico; la motivazione di diniego contenuta nella Deliberazione di C.C. n. 10/2011 neppure darebbe conto della concreta istruttoria condotta dall'Ente, non consentirebbe all'interessato di comprendere se l'Amministrazione abbia effettivamente tenuto in considerazione il suo apporto critico, né chiarirebbe il perché della decisione di non completare l'attuazione del Piano di Lottizzazione approvato nel 1984; il rinvio al presunto contrasto con le scelte programmatiche di sviluppo del territorio predefìnite dall'Ente, senza alcuna ulteriore precisazione istruttoria, renderebbe la motivazione scarsamente chiarificatrice, frutto piuttosto di un richiamo stereotipato a formule di stileinidonee a rendere conto degli elementi di fatto e di diritto posti alla base delle osservazioni prodotte dal sig. Lombardi; Il diniego opposto non chiarirebbe se il Comune di Recale abbia compiuto un'effettiva ponderazione fra l'interesse pubblico sotteso alle scelte pianificatorie e l'interesse legittimo e differenziato vantato dal sig. Lombardi; non presentando i lotti in questione le caratteristiche individuate in via generale dal Comune per la classificazione in "Zona Agricola", sussisterebbe una contraddizione fra le scelte generali operate dal Comune di Recale e la concreta redazione del "Piano delle Zone" (di cui alla Tavola SP2 allegata la progetto), ovvero la scelta di classificare in zona “E-Agricola” i fondi di proprietà Lombardi, ancorché ricadenti in aree completamente urbanizzate.
Contestualmente, il ricorrente ha avanzato domanda volta ad ottenere il risarcimento del danno ingiusto asseritamente conseguente all’illegittimità dei provvedimenti amministrativi oggetto di gravame.
Con ricorso per motivi aggiunti notificato a mezzo posta tra il 13 e il 28 settembre 2012 e depositato il successivo 6 ottobre, Lombardi Giuseppe ha poi impugnato gli atti sopravvenuti con i quali era stato portato a conclusione il procedimento di approvazione del P.U.C. avviato con Delibera di G.C. del Comune di Recale n. 68/2010, e proseguito con Delibera di C.C. n. 10/2011 ( ovvero le delibere già censurate con il ricorso introduttivo).
In particolare, il gravame ulteriore ha riguardato il decreto del Presidente della Provincia di Caserta n. 43/Pres. Del 12.6.2012 (pubblicato sul B.U.R.C. n. 41 del 2.7.2012) di “approvazione con prescrizioni del P.U.C. di Recale”; la deliberazione della Giunta Provinciale di Caserta n. 65 del 31.5.2012, di “approvazione con prescrizioni del Piano Urbanistico Comunale di Recale”, pubblicata all’Albo Pretorio provinciale in data 7.6.2010; la deliberazione del Consiglio Comunale di Recale n. 21 del 23.4.2012, di “ratifica esiti conferenza dei servizi L.R. n. 16/2004 art. 24 P.U.C. Recale”; la deliberazione del Consiglio Comunale di Recale n. 13 del 23.2.2012 di “adozione del P.U.C.”; la deliberazione del Consiglio Comunale di Recale n. 12 del 18.2.2012, di “adozione del P.U.C. – aggiornamento”; la deliberazione del Consiglio Comunale di Recale n. 11 dell’11.2.2012, di “esame osservazioni al P.U.C. – adozioni”; ed il ricorrente, premesso che con essi era stata cristallizzata la lesività delle scelte pianificatorie del Comune di Recale, ha, in primo luogo, esteso agli stessi (lamentando una illegittimità in via derivata) le censure già articolate con il ricorso introduttivo.
In secondo luogo, altresì, il ricorrente ha ribadito:
- che l'approvazione e l'attuazione del Piano di Lottizzazione inerente il lotto ubicato alla via De Curtis, località “Scorticatoio”, avrebbe imposto al Comune di Recale di motivare esaustivamente la scelta urbanistica di classificare il fondo de qua in Z.O. "E-agricola", stante la legittima aspettativa edificatoria del proprietario;
- che la lottizzazione approvata dal Comune nel 1984 sarebbe stata preordinata al soddisfacimento dell'<esigenza [..] per alcuni lavoratori di realizzare casette unifamiliari ad uso proprio e prima
casa, nel contesto del PRG ..[prevedente] una espansione del tipo estensivo per le zone in questione. Il P.L. prevede la cessione gratuita delle aree necessarie alle opere di urbanizzazione primarie (strada residenziale, fognatura, rete idrica, rete di distribuzione dell'Energia elettrica, pubblica illuminazione). [...] La superficie da cedere va computata tenendo conto per ogni abitante da insediare corrispondono mediamente circa mq. 18 di spazio pubblico [..] Si prevede la cessione gratuita di una striscia di terreno adibita a strada, larga mt. 7,00 e lunga mt. 144,00, nonché una seconda striscia prospiciente Via Scorticatoio, larga mt 3,00 e lunga mt. 49,00> (come da Relazione Tecnica "Studio Kopai" allegata al P.L.);
- che il Piano avrebbe interessato n. 9 lotti ubicati in area (all'epoca) completamente non-urbanizzata (il fondo in proprietà "Lombardi" era quello identificato con la lettera "F" nello schema allegato alla relazione tecnica, approvata dall'Ente), e la cessione gratuita di una porzione del lotto in proprietà avrebbe consentito di urbanizzare l'intera area, predisponendola all'edificazione residenziale: in esecuzione del P.L. era stata costruita una strada pubblica (denominata "Via De Curtis") servente esclusivamente i 9 fondi, erano state realizzate la rete elettrica, l'illuminazione pubblica, la rete di fornitura idrica ed il servizio fognario, cancellando definitivamente il preesistente stato di non-urbanizzazione;
- che il P.L. - ai sensi e per gli effetti dell'art. 28 L. n. 765/1967 – sarebbe stato conforme alla strumentazione urbanistica vigente all'epoca della sua approvazione (1984), posto che nella già richiamata Relazione tecnica si legge che <il Piano Regolatore Generale di Recale (rectius, <Piano di Fabbricazione>) classifica il terreno in oggetto come zona residenziale a carattere estensivo denominata come "Zona Omogenea C1" che prevede i seguenti indici: densità edilizia territoriale: 1,00 mc/mq: densità edilizia fondiaria: 2,5 mc/mq; rapporto di copertura: 0,50 mc/mq. [...]>;
- che l'art. 4 del Piano di Fabbricazione (ratione temporis vigente e sostituito solo dall'odierno contestato PUC) aveva stabilito che <ai sensi dell'art. 28 della vigente legge urbanistica 6 agosto 1967, n. 765 e nel pieno rispetto del D.M. 2/4/968, n. 1444, sia nelle zone omogenee di espansione residenziale denominate C1, C2, C3, che nella zona industriale D, il Programma di Fabbricazione deve essere attuato attraverso lottizzazioni convenzionate, all'approvazione delle quali è subordinato il rilascio delle licenze edilizie. Gli indici urbanistici da utilizzare sono quelli delle relative zone omogenee entri cui si inserisce ciascuna lottizzazione>;
- che, come gli altri proprietari, esso ricorrente aveva ceduto gratuitamente al Comune di Recale una porzione del proprio fondo per consentire l'urbanizzazione dell'area, necessaria ed indispensabile al rilascio della concessione edilizia, per cui, approvato ed eseguito il Piano di Lottizzazione convenzionato, il Comune avrebbe dato origine e consolidato la <legittima aspettativa> del privato all'edificazione residenziale sul lotto di sua proprietà (affidamento de1 proprietario che avrebbe meritato opportuna considerazione in sede di redazione del nuovo PUC, mediante imposizione al Comune di motivare esaustivamente le ragioni della nuova classificazione in Zona “E-agricola" del lotto, inibente l'edificazione residenziale);
- che le scelte urbanistiche inerenti entrambi i fondi in proprietà di esso ricorrente sarebbero viziate da illogicità e contraddittorietà rispetto agli atti del medesimo procedimento pianificatorio, non corrispondendo le caratteristiche oggettive dei lotti ai requisiti fissati dalla normativa tecnica del P.U.C. per la classificazione di un'area in Zona "E-agricola" (essendo gli stessi ubicati in aree già sensibilmente urbanizzate, né essendo destinati ad attività agricola);
-che, in particolare, la Tavola AS-4 di <classificazione generale del territorio>, approvata dal Comune di Recale, addirittura annovererebbe il fondo di via De Curtis fra quelli di <potenziale
urbanizzazione>, palesando inconfutabilmente le caratteristiche oggettive del lotto e l'incoerenza delle scelta urbanistica e l'assenza della pretesa connotazione agricola;
- che ulteriore contraddittorietà sussisterebbe rispetto alle precedenti scelte pianificatorie del Comune di Recale (ovvero rispetto agli atti con i quali nell’anno 2006 era stato avviato un primo procedimento di formazione del nuovo P.U.C., poi però non concluso, che nel cui ambito era stata dapprima prevista una classificazione del lotto di via De Curtis come Zona B1-satura e del lotto di via Rimembranza come Zona C; e poi, dopo specifiche doglianze sollevate dall’interessato, il primo fondo era stato assegnato alla Zona “C2 – espansione edilizia” con i.f. di 1,94 mc./mq., ed il secondo alla Zona “B2”, con i.f. di 2 mc./mq.) .
Parte ricorrente ha depositato documentazione (una CTP con allegati) in data 8 aprile 2015, nonché una memoria il successivo 18 aprile.
Alla pubblica udienza del 18 maggio 2016 la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
Lombardi Giuseppe, proprietario di due suoli nel territorio del Comune di Recale, contesta l’intervenuta classificazione degli stessi nell’ambito della Zona omogenea “E – agricola” ad opera del nuovo P.U.C.; e tanto fa impugnando, con ricorso introduttivo la delibera del Consiglio Comunale di Recale n. 10 del 25.02.2011 con la quale sono state esaminate – e disattese - le osservazioni da lui presentate in relazione a quanto stabilito con la proposta del P.U.C. (nonché la presupposta delibera della Giunta Comunale di Recale n. 68 del 21.4.2010, di approvazione appunto della proposta di P.U.C., formulata dall’Ufficio Tecnico Comunale); e, con ricorso per motivi aggiunti, i successivi atti a mezzo dei quali si è pervenuti prima all’adozione del P.U.C. di Recale, e, poi, alla sua definitiva approvazione.
Con il ricorso introduttivo il Lombardi avanza, altresì, domanda di risarcimento dei danni che asserisce di aver subito in dipendenza della dedotta illegittimità degli atti oggetto di impugnazione.
Ciò posto, osserva preliminarmente il Tribunale come la fase delle controdeduzioni del Comune alle osservazioni dei privati è meramente interna al procedimento di adozione dello strumento urbanistico e priva di effetti immediati, con la conseguenza che l'impugnativa degli atti di questa fase risulta inammissibile, dovendo eventuali doglianze essere fatte valere solo nei confronti della delibera di approvazione del piano urbanistico generale (cfr. Cons. di Stato sez. IV, n. 8254 del 17.12.2003; Cons. di Stato sez. IV, n. 2386 del 6.5.2003; Cons. di Stato sez. II, n. 2730 del 17.4.1995; TAR Umbria n. 440 del 31.8.2010; TAR Lombardia-Milano n. 5336 del 15.12.2009; TAR Piemonte n. 2074 del 25.9.2008; TAR Sicilia-Catania n. 179 del 30.1.2007; TAR Lombardia-Milano n. 577 del 3.3.2006; TAR Lombardia-Milano n. 5594 del 4.11.2004).
Nel caso di specie, tuttavia, le censure rivolte all’atto con cui le osservazioni del Lombardi non erano state accolte, sono state reiterate in sede di impugnazione (con motivi aggiunti) dei successivi provvedimenti che hanno portato all’adozione prima, e all’approvazione poi, del P.U.C. di Recale; il che rende oggi ammissibile anche il gravame di cui al ricorso introduttivo, essendo divenuta attuale una lesione invece precedentemente mancante (visto che, infatti, è sopravvenuto il necessario interesse a ricorrere).
Nel merito, appare indiscutibilmente fondata la prima delle censure articolate, con la quale viene lamentata l’illegittimità della determinazione di diniego delle presentate osservazioni – e quindi, in via derivata, l’illegittimità anche degli atti successivi che hanno portato all’approvazione del P.U.C. di Recale – per violazione dell’art. 24 dello Statuto Comunale, ovvero per essere stata la delibera di Consiglio Comunale n. 10/2011 adottata con l’intervento di soli 8 consiglieri in luogo dei 9 necessari.
Invero, il citato articolo 24 dello Statuto Comunale, al co. 1 prevede che "il Consiglio delibera con l'intervento di almeno la metà dei consiglieri assegnati al Comune e a maggioranza assoluta dei votanti, salvo i casi per i quali la legge o il presente Statuto o il Regolamento prevedano una diversa maggioranza": contando il Consiglio Comunale di Recale n. 17 componenti, la delibera in commento avrebbe dovuto essere presa con il concorso di almeno 9 consiglieri; ed invece è documentato (cfr. il relativo verbale) che al momento di decidere sulla osservazione n. 12 (cioè quella presentata dall’odierno ricorrente) erano presenti in aula soltanto n. 8 consiglieri, i quali si sono pronunciati all’unanimità nel senso di approvare la proposta presentata sul punto dall’assessore Argenziano (cioè quella di respingere le osservazioni con la seguente motivazione: “trattasi di valutazioni soggettive intese al perseguimento di un obiettivo di natura privata e non riconducibile ad un interesse generale. Contrasta con gli indirizzi e le scelte programmatiche di sviluppo del territorio da parte dell’Amministrazione. Si notano tra l’altro varie contraddizioni per quanto riguarda il lotto B, presentato insieme agli altri lotti della stessa zona come ricadente in area con lottizzazione autorizzata con delibera di C.C. n. 57/84 ma definiti poi edificati abusivamente.”).
In tale situazione, seppure è pacifico in giurisprudenza che “le osservazioni dei privati in sede di adozione e di approvazione dello strumento urbanistico generale hanno carattere meramente collaborativo, sicché esse non fondano peculiari aspettative, ed il loro rigetto - anche in sede di esame regionale - non richiede una specifica motivazione, essendo sufficiente che siano state esaminate e ritenute in contrasto con gli interessi e le considerazioni generali poste a base della formazione del piano.” (cfr. Cons. di Stato sez. IV, n. 3435 del 9.7.2015; TAR Valle d’Aosta n. 1 del 12.1.2016; TAR Piemonte n. 1524 del 30.10.2015; TAR Trentino Alto Adige-Trento, n. 182 del 5.5.2015; TAR Sicilia-Palermo n. 354 del 6.2.2015), nondimeno l’esame delle medesime osservazioni avrebbe dovuto avvenire in modo rituale ad opera dell’organo consiliare idoneamente composto, onde evitare che l’adempimento in parola, lungi dal presentare una valenza effettiva e sostanziale, fosse ridotto al rango di mero formalismo, privo di qualsivoglia reale utilità.
Per tale ragione vanno annullati l’atto con cui sono state esaminate le osservazioni presentate dal ricorrente, nonché quelli successivi a mezzo dei quali si è pervenuti all’approvazione del PUC, ma nella sola parte riferibile ai due fondi in proprietà del ricorrente, salva rimanendo – in ogni caso – l’ulteriore attività amministrativa volta alla riformulazione del tratto di azione amministrativa così rimasto eliso.
L’accoglimento del suddetto motivo di gravame risulta assorbente rispetto alle ulteriori censure proposte (nella parte in cui queste sono riferibili agli atti annullati), pur se anche di queste ultime occorre procedere allo scrutinio nel merito, poiché esse risultano riferibili anche alla presupposta delibera della Giunta Comunale di Recale n. 68 del 21.4.2010, di approvazione della proposta di P.U.C. formulata dall’Ufficio Tecnico Comunale (della quale la legittimità va verificata, pur trattandosi di atto infraprocedimentale, essendo stata oggetto di gravame unitamente all’atto conclusivo del procedimento, per gli effetti negativi che avrebbe avuto in via derivata su questo).
In proposito, va premesso che risulta non condivisibile il primo degli argomenti cardine utilizzati dal ricorrente a sostegno dell’interposto gravame, ovvero quello fondato sulla intervenuta approvazione (a mezzo della deliberazione del Consiglio Comunale di Recale n. 57 del 10.11.1984) del Piano di Lottizzazione redatto dallo Studio Tecnico “Kopai” per più fondi ubicati in località “Scorticatoio” (presentato da più proprietari interessati, tra i quali il suo dante causa, Lombardi Angelo) e sulla successiva realizzazione delle opere di urbanizzazione previste in detto Piano (anche con cessione di alcune aree ad opera dei privati); il che fonderebbe un suo affidamento a che la destinazione del proprio suolo ivi insistente fosse edificatoria (e non agricola, secondo quanto invece stabilito con il P.U.C. da ultimo approvato).
Tale prospettazione non è però condivisibile, in quanto dalla documentazione prodotta (cfr. CTP a firma dell’ing. Simmaco Papale, nonché il testo della stessa deliberazione n. 57/1984 del C.C. di Recale), emerge che alla data di approvazione del suddetto Piano di Lottizzazione, era ancora vigente il Programma di Fabbricazione (secondo cui le aree in questione avevano destinazione agricola), mentre era soltanto in corso l’iter di approvazione del P.R.G. (nel quale, pare di capire, fosse prevista, ovvero auspicata, una destinazione della zona all’edificazione), poi in realtà mai perfezionatosi.
Così stando le cose, consegue che il suddetto Piano di Lottizzazione è stato approvato al di fuori dello schema legalmente prescritto e senza tener conto della sua natura di piano attuativo (equiordinato rispetto al Piano Particolareggiato, e ad esso alternativo) delle superiori prescrizioni dello strumento urbanistico generale, essendosi in esso presupposta l’edificabilità della zona, in realtà mai prevista. Di qui la non applicabilità del Piano (per contrasto con la normativa sopraordinata, in forza degli ordinari principi sulla gerarchia delle fonti) e la qualificabilità delle opere infrastrutturali ivi realizzate come edificazione di mero “fatto” (tant’è vero che per ammissione dello stesso ricorrente, non risulta che sia stato mai in seguito rilasciato alcun permesso di costruire nell’area in questione, se non a sanatoria e in forza della sopravvenuta disciplina condonistica), nonché l’ulteriore conseguenza dell’inconfigurabilità di un affidamento tutelabile in capo al privato coinvolto, poiché, se pur è vero che l’adozione di presupposti provvedimenti autorizzativi garantisce l’interessato circa la presumibile legalità della situazione determinatasi, non può però obliterarsi che residua pur sempre per lui un vasto margine accertativo, presidiato dallo statuto dell’autoresponsabilità, costituente canone di diretta proiezione sia dei principi della solidarietà sociale, sia dell’art. 27 Cost., (posto che tale ultima norma, trascendendo la materia penalistica, affianca al rilievo della colpevolezza quale presidio dagli addebiti non imputabili anche quello di stimolo a condotte comunque non intrinsecamente connotate da colpevoli illegalità): ebbene, nel caso in esame l’ordinaria diligenza non avrebbe potuto non rendere palese al ricorrente appunto l’inidoneità dell’intervenuto assenso alla lottizzazione a consentire l’edificazione di una zona in realtà sempre qualificata come “E-agricola” nella strumentazione urbanistica principale del Comune di Recale, così da impedire l’ingenerarsi di legittimi affidamenti (sul punto, cfr. TAR Campania-Napoli n. 3273 del 12.6.2014; TAR Campania-Napoli n. 32 del 7.1.2015).
Né in contrario può rilevare (e qui si tratta del secondo argomento portato dal Lombardi a sostegno del presentato ricorso) la presenza nell’area di strutture di urbanizzazione primaria e di alcune costruzioni originariamente abusive, ma poi sanate in forza di successive leggi condonistiche: per un verso, come già evidenziato, quanto realizzato in base al Piano di Lottizzazione approvato nel 1984 non può dirsi conforme alla strumentazione urbanistica primaria; e, per altro verso, l’avvenuta costruzione di fabbricati abusivi (ancorché successivamente legittimati in base a norme eccezionali), lungi dall’imporre di dover considerare la zona come edificabile, appare invece giustificativa della scelta di attribuire alla stessa la destinazione agricola (peraltro del tutto confermativa del precedente inquadramento urbanistico previsto nel Programma di Fabbricazione), visto che “l’attribuzione di una destinazione agricola ad un determinato terreno è volta non tanto e non solo a garantire il suo effettivo utilizzo a scopi agricoli, quanto piuttosto a preservarne le caratteristiche attuali di zona di salvaguardia da ogni possibile nuova edificazione, al di sotto dei limiti fissati specificamente dalla norma di piano regolatore, anche in funzione della valenza conservativa di valori naturalistici che ha tale tipo di destinazione di zona” (cfr. Cons. di Stato sez. sez. IV, n. 6874 del 15.9.2010; Cons. di Stato sez. IV, n. 5478 del 3.11.2008; TAR Puglia-Bari n. 1055 del 9.7.2011; TAR Puglia-Lecce n. 2214 del 16.12.2011; TAR Lombardia-Milano n. 1020 del 5.4.2012), ovvero che “nella pianificazione urbanistica, il vincolo a verde agricolo è ormai preordinato non tanto alla mera salvaguardia degli interessi dell'agricoltura, quanto piuttosto alla realizzazione di un migliore equilibrio tra aree edificate ed aree libere, ovvero a preservare una determinata area da un'eccessiva espansione edilizia che ne comprometta i valori ambientali e, dunque, anche a consentire la realizzazione di manufatti che ben possono avere destinazione non agricola” (così TAR Campania-Napoli n. 4977 del 17.9.2009).
Del resto, è indiscusso in giurisprudenza amministrativa che “l'aspettativa del privato alla salvaguardia della precedente tipizzazione come zona edificabile dei suoli di sua pertinenza e/o all'ottenimento di una tipizzazione più gradita è cedevole rispetto all'esercizio della potestà pianificatoria finalizzata alla corretta e razionale disciplina urbanistica del territorio comunale e, trattandosi di scelte discrezionali, in merito alla destinazione di singole aree, queste non necessitano di apposita motivazione, oltre quelle che si possono evincere dai criteri generali, di ordine tecnico-discrezionale, seguiti nell'impostazione del piano stesso, essendo sufficiente l'espresso riferimento alla relazione di accompagnamento al progetto di modificazione al P.R.G., salvo, ovviamente, che particolari situazioni consolidate non abbiano creato aspettative qualificate del privato” (cfr. Cons. di Stato sez. IV, n. 2453 del 14.5.2015; TAR Abruzzo-L’Aquila n. 435 del 4.6.2015; TAR Friuli Venezia-Giulia n. 488 del 7.10.2014; TAR Piemonte n. 1524 del 30.10.2015; TAR Sicilia-Palermo n. 1667 dell’8.7.2015), e che non ravvisandosi nella specie evidenti errori di fatto o abnormi illogicità, né alcuna particolare aspettativa o affidamento in capo all’odierno ricorrente, la scelta urbanistica effettuata nell’occasione dall'Amministrazione costituisce apprezzamento di merito sottratto al sindacato di legittimità.
Pertanto, la delibera della Giunta Comunale di Recale n. 68 del 21.4.2010, di approvazione della proposta di P.U.C. formulata dall’Ufficio Tecnico Comunale, risulta immune dai vizi denunciati e la domanda demolitoria proposta avverso essa va disattesa.
Quanto, infine, alla domanda risarcitoria proposta nell’ambito del ricorso introduttivo, la stessa va respinta, non avendo il ricorrente fornito, secondo gli ordinari principi in ordine all’onere della prova, alcun elemento atto a dimostrare la sussistenza a suo carico di specifici danni (addirittura neppure indicati) derivanti dall’irregolare approvazione del P.U.C. di Recale.
Il rimborso delle spese di giudizio va denegato, essendovi stato un accoglimento soltanto parziale delle domande formulate; e tale diniego si estende anche al contributo unificato.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Ottava)
definitivamente pronunciando sul ricorso di cui in epigrafe, integrato da motivi aggiunti, proposto da Lombardi Giuseppe, così provvede:
1) in parziale accoglimento delle formulate domande demolitorie, annulla gli atti impugnati, nei sensi e limiti indicati in parte motiva;
2) respinge la domanda risarcitoria formulata con il ricorso introduttivo;
3) denega il rimborso delle spese di giudizio in favore del ricorrente, ivi compreso il contributo unificato.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 18 maggio 2016 con l'intervento dei magistrati:
Italo Caso, Presidente
Michelangelo Maria Liguori, Consigliere, Estensore
Rosalba Giansante, Primo Referendario
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 05/07/2016
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
