TAR Toscana Sez. III n. 1160 del 6 settembre 2021
Urbanistica.Risanamento conservativo e ristrutturazione edilizia   

Il risanamento conservativo è un'attività rivolta a conservare l'organismo edilizio e ad assicurarne la funzionalità mediante un insieme sistematico di opere che, nel rispetto degli elementi tipologici, formali e strutturali, ne consentano destinazioni d'uso con essi compatibili. La ristrutturazione edilizia, invece, si caratterizza per il rinnovo degli elementi costitutivi dell'edificio e per l'alterazione dell'originaria fisionomia e consistenza fisica dell'immobile, incompatibili con i concetti di manutenzione straordinaria e risanamento, che invece presuppongono la realizzazione di opere che lasciano inalterata la struttura dell'edificio e la distribuzione interna della sua superficie

Pubblicato il 06/09/2021

N. 01160/2021 REG.PROV.COLL.

N. 00004/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4 del 2021, proposto da
Maria Grazia Viganò, rappresentata e difesa dall'avvocato Rossella Rago, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Firenze, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Annalisa Minucci e Antonella Pisapia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso la sede dell’Avvocatura comunale in Firenze, Palazzo Vecchio, piazza della Signoria;

per l'annullamento

previa sospensione,

del provvedimento del Comune di Firenze - Direzione Urbanistica - Servizio Edilizia Privata, Pratica n. 1034/2016, Diniego n. 1699/2020 del 6 ottobre 2020, notificato all'odierna ricorrente in data 8 ottobre 2020 a mezzo PEC, con cui è stato disposto “il diniego della richiesta di sanatoria giurisprudenziale con opere di adeguamento presentata in data 09.02.2016 prot. n. 421888, per la mancata ottemperanza all'ordinanza di esecuzione delle opere di adeguamento n. 1121 del 02.01.2018” ed è stata ordinata “alla Sig. ra Maria Grazia Viganò, ai sensi dell'art. 33 comma 1 del D.P.R. n. 380/2001, la demolizione delle opere oggetto di sanatoria di cui al punto 1 della narrativa e la rimessa in pristino dello stato dei luoghi entro e non oltre il termine di 90 (novanta) giorni decorrenti dalla data di notifica del presente provvedimento, decorso il quale si procederà ai sensi dell'art. 33 comma 1 del D.P.R. n. 380/2001 (...)”;

- di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale pur se di estremi sconosciuti alla ricorrente.


Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Firenze;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore la dott.ssa Silvia De Felice nell'udienza pubblica del giorno 30 giugno 2021, svoltasi in videoconferenza secondo quanto disposto dall'art. 4, comma 1, D.L. 30 aprile 2020, n. 28, convertito, con modificazioni, dalla Legge 25 giugno 2020, n. 70, per come richiamato dall’art. 25, D.L. 28 ottobre 2020, n. 137, convertito, con modificazioni, dalla L. 18 dicembre 2020, n. 176, e s.m.i., e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente - proprietaria di un’unità immobiliare sita in Firenze - nell'anno 2016 ha presentato istanza di “sanatoria giurisprudenziale con opere di completamento/adeguamento” ex art. 12, comma 6 del regolamento edilizio comunale, all’epoca vigente.

L’istanza aveva ad oggetto un intervento eseguito nell’anno 2009, funzionale al cambio di destinazione d’uso del bene, da autorimessa ad abitazione, consistente, in sintesi, nella ridistribuzione degli spazi interni mediante la realizzazione di tramezzature non portanti, nell’adeguamento degli impianti tecnologici preesistenti, nella sostituzione di infissi interni ed esterni, nel rifacimento delle pavimentazioni e dei rivestimenti e nella trasformazione di una porta finestra in finestra.

Con ordinanza n. 1121 del 2 gennaio 2018, il Comune di Firenze ha accolto l’istanza, ordinando alla ricorrente “l'esecuzione entro e non oltre il termine di 90 gg. dalla data di notifica (…) delle opere di adeguamento consistenti in: realizzazione di un nuovo impianto di smaltimento reflui, spostamento dello spazio cottura in locale idoneo. Il tutto come meglio evidenziato negli elaborati grafici della Tav. 05 – opere di completamento/ adeguamento del 14/12/16”, oltre al pagamento di una sanzione pecuniaria e degli oneri di cui all’art. 83 della L.R.T. n. 65/2014.

Dopo avere sollecitato l’esecuzione delle opere di adeguamento previste nella suddetta ordinanza (cfr. doc. 15 del Comune), il Comune il 5 ottobre 2018 ha comunicato alla ricorrente l’avvio del procedimento di diniego dell’istanza di sanatoria (cfr. doc. 16 del Comune).

Il termine per il completamento dei lavori, su istanza dell’interessata, è stato prorogato sino al 28 febbraio 2019 (cfr. docc. 18, 19 e 22 del Comune).

A seguito di ulteriori interlocuzioni e solleciti, il Comune in data 15 novembre 2019 ha inviato alla ricorrente una nuova comunicazione di avvio del procedimento finalizzato al rigetto dell’istanza di sanatoria, per il mancato completamento delle opere di adeguamento.

Dopo un’ulteriore proroga del termine per l’esecuzione degli interventi e acquisita nuova documentazione da parte della sig.ra Viganò, il Comune con provvedimento n. 1699 del 6 ottobre 2020 ha negato la sanatoria e ha ordinato la demolizione delle opere eseguite in assenza di titolo e la rimessa in pristino dello stato dei luoghi.

2. Avverso il provvedimento è insorta la ricorrente, formulando un’unica articolata censura.

In particolare, essa lamenta che:

a) Il Comune avrebbe leso il proprio legittimo affidamento in ordine alla possibilità di sanare le opere, ordinandone la demolizione dopo un lungo lasso di tempo e in assenza di un reale interesse pubblico alla rimozione delle stesse.

b) Le opere eseguite costituirebbero un intervento di risanamento conservativo o al massimo un intervento di ristrutturazione senza aumento di volumetria, eseguito su un bene ricadente fuori dalla Zona A, che non richiedeva il preventivo rilascio di un permesso di costruire, ma la presentazione di una S.C.I.A., ai sensi dell’art. 10, comma 1, lett. c) del d.P.R. n. 380/2001. Di qui l’illegittima irrogazione della sanzione demolitoria ex art. 33 del d.P.R. n. 380/2001.

c) Il provvedimento sarebbe fondato su una motivazione carente ed errata, atteso che:

- non sarebbero riscontrabili le “varianti distributive nella zona di collegamento fra soggiorno, ripostiglio e camera rispetto alle opere di adeguamento oggetto dell'ordinanza 1121/17, previste nella Tav. 05”, evidenziate dal Comune;

- il mancato spostamento del bagno non potrebbe essere posto a fondamento del diniego di sanatoria, posto che tale intervento non era espressamente previsto dall’ordinanza n. 1121/2017, che richiedeva soltanto la realizzazione di un sistema di smaltimento liquami e lo spostamento del punto cottura.

La ricorrente, dunque, avrebbe dato puntuale esecuzione a tutti gli interventi indicati nell’ordinanza di sanatoria giurisprudenziale rilasciata dal Comune.

d) Il provvedimento, infine, non riporterebbe in modo puntuale le norme e le preminenti ragioni di interesse pubblico che legittimano la demolizione delle opere; queste ultime, peraltro, sarebbero state indicate in modo generico, rendendo di fatto impossibile l’esatta ottemperanza all’ordine di demolizione.

3. Si è costituito in giudizio il Comune di Firenze, chiedendo la reiezione del ricorso.

4. Con ordinanza cautelare n. 46 del 27 gennaio 2021, il provvedimento gravato è stato sospeso in ragione del pregiudizio grave ed irreparabile derivante dalla sua esecuzione.

5. All’esito dell’udienza pubblica del 30 giugno 2021, sentiti i difensori delle parti mediante collegamento da remoto, come precisato a verbale, la causa è stata trattenuta per la decisione.

6. Il ricorso è infondato.

6.1. L’art. 12 del regolamento edilizio comunale vigente all’epoca di presentazione della domanda di sanatoria, rubricato “Opere non sanabili, opere non soggette a sanatoria, Sanatoria giurisprudenziale”, al comma 5 prevedeva l’istituto della così detta “sanatoria giurisprudenziale”, volto a consentire la regolarizzazione postuma di interventi realizzati in assenza di titolo e non conformi agli strumenti urbanistici ed edilizi vigenti al momento dell’esecuzione, ma conformi alla disciplina vigente al momento della richiesta di sanatoria e al momento del rilascio dell’atto sanante.

Al comma 6 la citata disposizione disciplinava, inoltre, la “sanatoria giurisprudenziale con opere di adeguamento”, stabilendo che “Nel caso in cui la sanatoria giurisprudenziale non sia ottenibile perché le opere, al momento della presentazione della istanza, siano difformi dalla vigente disciplina urbanistico-edilizia, per particolari e localizzati aspetti e in assenza di un pubblico interesse alla rimessa in pristino delle opere abusivamente realizzate e non conformi alla vigente disciplina urbanistico-edilizia, le opere di adeguamento sono oggetto di ordinanza che assegna al richiedente un congruo termine per l’esecuzione di quanto necessario a rendere l’intervento, quand'anche non finito, conforme alle prescrizioni degli strumenti urbanistico-edilizi vigenti”.

La prima disposizione, dunque, consentiva la sanatoria di interventi edilizi eseguiti in assenza di titolo e contrastanti con la disciplina urbanistica ed edilizia vigente al momento della loro realizzazione, ma divenuti nel tempo compatibili con le previsioni sopravvenute.

Nel caso previsto dal comma 6, addirittura, si ammetteva la sanatoria di interventi non conformi né alla disciplina vigente al momento della loro esecuzione, né al momento della presentazione dell’istanza, a condizione, però, che si procedesse all’adeguamento postumo delle opere, secondo le indicazioni fornite dall’Amministrazione comunale con apposita ordinanza.

Si tratta, come evidente, di un istituto di natura eccezionale e derogatoria rispetto al principio fondamentale della così detta doppia conformità operante in materia di sanatoria degli interventi edilizi abusivi, ricavabile dagli artt. 36 e 37 del d.P.R. n. 380/2001, e sancito per assicurare l'assoluto rispetto della disciplina urbanistica ed edilizia durante tutto l'arco temporale compreso tra la realizzazione dell'opera e la presentazione dell'istanza volta ad ottenere l'accertamento di conformità (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, sez. IV, 2 marzo 2021, n. 1384; Cons. Stato, sez. VI, 4 gennaio 2021, n. 43).

E quindi, in disparte ogni considerazione in ordine alla legittimità di tale istituto, lo stesso non può non ritenersi di stretta interpretazione e richiede, quanto meno, il pedissequo rispetto delle condizioni dettate dall’Amministrazione procedente.

Segnatamente, la puntuale ed esatta realizzazione degli interventi di adeguamento indicati dal Comune, entro il termine previsto dall’ordinanza, costituisce condizione essenziale per il rilascio della sanatoria di cui all’art. 12, comma 6 del regolamento edilizio, giacché solo per questa via l’intervento realizzato abusivamente torna ad essere conforme alle prescrizioni urbanistiche ed edilizie vigenti.

Nella fattispecie, l’ordinanza n. 1221/2017 prevedeva testualmente la “realizzazione di nuovo impianto smaltimento reflui, spostamento dello spazio cottura in locale idoneo. Il tutto come meglio evidenziato dagli elaborati grafici della Tav. 05 – opere di completamento/adeguamento del 14/12/16”.

Nella tavola n. 5 - denominata appunto “stato di progetto opere di completamento/adeguamento” - erano quindi rappresentate nel dettaglio le opere da eseguire, come concordate con l’Amministrazione comunale, tra le quali figurava anche lo spostamento del bagno, oltre ad una specifica distribuzione degli spazi interni.

Tali interventi, in particolare, avevano come finalità quella di rendere gli ambienti compatibili con le prescrizioni del regolamento edilizio, assicurando il rispetto delle condizioni igienico-sanitarie dell’immobile, trasformato da autorimessa in civile abitazione.

Peraltro, le opere di adeguamento da realizzare sono state previste nell’ordinanza e nella tavola n. 5 ad essa allegata a seguito di un serrato e costante dialogo tra il Comune di Firenze e la ricorrente, che ha avuto perciò modo di presentare in sede procedimentale istanze e osservazioni, formulando le proprie proposte progettuali.

Il Comune, inoltre, nel rispetto del principio di leale collaborazione, ha concesso alla ricorrente una consistente proroga per la realizzazione delle opere e ha ripetutamente invitato la stessa a dare piena esecuzione all’ordinanza, con espresso avvertimento che - in caso di mancata ottemperanza - la sanatoria sarebbe stata negata.

Ciononostante, la ricorrente ha realizzato interventi diversi da quelli prescritti dal Comune per l’adeguamento dell’edificio, da essa stessa individuati con le integrazioni presentate il 13 dicembre 2016 (cfr. doc. 6 del Comune).

In particolare, come dato rilevare dal confronto tra la tavola n. 5 allegata all’ordinanza n. 1221/2017 e la tavola di completamento del 14 febbraio 2020 (cfr. docc. 6 e 34 del Comune), rispetto al progetto di adeguamento approvato dal Comune, è stata realizzata una diversa distribuzione degli spazi interni, posto che, in sintesi:

- l’accesso alla camera avviene attraverso un disimpegno, anziché dal soggiorno;

- l’accesso al ripostiglio che separa il soggiorno dal muro perimetrale dell’edificio è stato spostato e il locale è stato accorpato al disimpegno e all’altro ripostiglio, creando così un unico ambiente;

- il bagno non è stato spostato nella posizione indicata nella tavola n. 5.

Ebbene, a fronte di tali modifiche, sono venute meno le rigorose condizioni per il rilascio della sanatoria giurisprudenziale, previste dall’art. 12, comma 6 del regolamento edilizio.

6.2. D’altra parte, nel caso di specie non è configurabile il legittimo affidamento della ricorrente in ordine alla possibilità di ottenere la sanatoria degli interventi realizzati, atteso che il rigetto della domanda consegue esclusivamente alla scelta della sig.ra Viganò di realizzare un intervento conformativo diverso da quello prescritto dal Comune di Firenze; così come il tempo trascorso tra la presentazione dell’istanza e l’adozione del provvedimento di rigetto è dipeso dalle richieste di proroga presentate dalla proprietaria (cfr. docc. 19, 20 e 28 del Comune) e dalle numerose integrazioni progettuali sollecitate dall’Amministrazione e presentate dalla ricorrente in fase procedimentale.

Come emerge dalla ricca corrispondenza intercorsa tra il Comune e la ricorrente, inoltre, il Comune in numerose occasioni ha evidenziato lacune documentali ostative al rilascio della sanatoria, con ciò impedendo il formarsi di un legittimo affidamento in capo alla sig.ra Viganò circa la concreta possibilità di conseguire il titolo.

6.3. A quanto precede si aggiunga che l’intervento realizzato dalla ricorrente - consistente in una serie di articolate modifiche interne finalizzate al mutamento di destinazione d’uso dell’immobile da autorimessa a civile abitazione, da considerare in modo unitario - ha determinato la trasformazione dell’organismo edilizio originario e un incremento del carico urbanistico ed è perciò da ricondurre alla categoria della ristrutturazione edilizia.

Ed invero, secondo un condivisibile insegnamento giurisprudenziale, il risanamento conservativo è un'attività rivolta a conservare l'organismo edilizio e ad assicurarne la funzionalità mediante un insieme sistematico di opere che, nel rispetto degli elementi tipologici, formali e strutturali, ne consentano destinazioni d'uso con essi compatibili.

La ristrutturazione edilizia, invece, si caratterizza per il rinnovo degli elementi costitutivi dell'edificio e per l'alterazione dell'originaria fisionomia e consistenza fisica dell'immobile, incompatibili con i concetti di manutenzione straordinaria e risanamento, che invece presuppongono la realizzazione di opere che lasciano inalterata la struttura dell'edificio e la distribuzione interna della sua superficie (cfr. Cons. Stato., IV, 14 luglio 2015, n. 3505; T.A.R. Toscana, sez. III, sentenza 30 aprile 2019, n. 619).

In ogni caso, indipendentemente dalla classificazione degli interventi e dal titolo necessario per la loro realizzazione, il Comune nel caso in esame non avrebbe potuto non adottare la sanzione ripristinatoria, pena la sostanziale elusione dei rigorosi presupposti previsti dall’art. 12, comma 6 del regolamento edilizio comunale per l’applicabilità dell’istituto della “sanatoria giurisprudenziale con opere di adeguamento”.

Senza contare che, più in generale, l'applicabilità della sanzione pecuniaria, in caso di opere abusive, è limitata ai soli interventi astrattamente realizzabili previa presentazione di una S.C.I.A., purché gli stessi siano conformi agli strumenti urbanistici vigenti, circostanza che non è ravvisabile nel caso di specie (cfr. T.A.R. Lombardia, Brescia, sez. I, 7 agosto 2018, n. 800; Cons. Stato, sez. VI, 24 maggio 2013, n. 2873).

Da ciò deriva la legittimità dell’ingiunzione dell’ordine demolitorio ex art. 33 del d.P.R. n. 380/2001.

6.4. In ultimo, non sono ravvisabili le denunciate carenze motivazionali, posto che dal provvedimento emergono chiaramente le ragioni che hanno portato al rigetto dell’istanza di sanatoria e le norme di cui si è fatta applicazione, come sopra chiarito; né risulta incerto l’oggetto dell’ordine di demolizione, poiché l’ordinanza impugnata impone la rimozione di tutte le opere eseguite nel 2009 per trasformare l’autorimessa in abitazione, con ripristino dello stato precedente dell’immobile.

7. In conclusione, il ricorso è infondato e va respinto.

8. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate nella misura di cui al dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la parte ricorrente al pagamento delle spese di lite a favore del Comune di Firenze, liquidandole in complessivi euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre oneri accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 30 giugno 2021, tenutasi mediante collegamento da remoto in videoconferenza, secondo quanto previsto dall’art. 25, D.L. 28 ottobre 2020, n. 137, convertito, con modificazioni, dalla L. 18 dicembre 2020, n. 176, e s.m.i., con l'intervento dei magistrati:

Eleonora Di Santo, Presidente

Gianluca Bellucci, Consigliere

Silvia De Felice, Referendario, Estensore