TAR Catanzaro Sez.I n.998 del 8 ottobre 2012
Ambiente in genere.  Principio di precauzione procedimento di VIA e profili di discrezionalità amministrativa.

La P.A. non può limitarsi ad una generica accettabilità del progetto separata da valutazioni inerenti all’inserimento dello stesso in un peculiare contesto ambientale, ma è tenuta a considerare le caratteristiche specifiche dell’area sulla quale è prevista la realizzazione dell’opera, anche in presenza dei più moderni accorgimenti tecnico – progettuali, per cui, sussistendo determinati fattori di rischio in una determinata zona, il principio di precauzione impone di non aggravare la situazione mediante la realizzazione di un impianto che presenta chiare ed inequivoche problematiche per la sicurezza ambientale. Conseguentemente, la valutazione di impatto ambientale perde la sua natura di mero giudizio tecnico per assumere profili particolarmente intensi di discrezionalità amministrativa sul piano degli interessi pubblici in rilievo, con la conseguenza che la scelta di non sottoporre beni di primario rilievo costituzionale – quali la salute e l’ambiente – ad ulteriori fattori di rischio sfugge al sindacato giurisdizionale, che si ferma alla valutazione dei tradizionali vizi sintomatici della legittimità amministrativa.

N. 00998/2012 REG.PROV.COLL.

N. 01430/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso R.G. n. 1430 del 2011, proposto da “Maio Guglielmo srl”, con sede legale in Atessa (Chieti), presso la zona Industriale Val di Sangro, in persona del legale rappresentante, dott. Guglielmo Maio, rappresentata e difesa dagli avv.ti Bice Annalisa Pasqualone e Lazzaro Di Trani, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Valerio Zimatore, in Catanzaro, via Buccarelli, n. 49;

contro

-Regione Calabria, in persona del Presidente pro-tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Sandro Boccucci, con domicilio eletto presso l’Ufficio dell’Avvocatura Regionale, in viale Cassiodoro;
-Comune di Crotone, in persona del Sindaco pro-tempore, non costituito in giudizio;
-Provincia di Crotone, in persona del presidente pro.tempore, non costituita in giudizio;
-Arpacal-Agenzia Regionale per la Protezione dell'Ambiente della Calabria-Dipartimento di Crotone, in persona del Presidente pro-tempore, non costituita in giudizio;
-Azienda Sanitaria Provinciale di Crotone, in persona del Direttore Generale pro-tempore, non costituita in giudizio;

per l'annullamento

- del Decreto n 9549 del 1.8.2011, con il quale il Dirigente del Dipartimento delle Politiche dell’Ambiente della Regione Calabria è pervenuto nuovamente nella determinazione di esprimere il giudizio negativo di compatibilità ambientale sul progetto per la realizzazione di una discarica per rifiuti pericolosi e non pericolosi, da ubicarsi in località Giammiglione del Comune di Crotone;

- di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione Calabria;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, alla pubblica udienza del giorno 8 giugno 2012, il cons. Concetta Anastasi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

Con atto notificato in data 18.11.2011 e depositato in data 7.12.2011, la ditta ricorrente premetteva che, con istanza del 30 luglio 2009, aveva chiesto, presso la Regione Calabria, il rilascio del Decreto di Compatibilità Ambientale e dell’Autorizzazione Integrata Ambientale, per realizzare, in località Giammiglione del Comune di Crotone, una discarica per rifiuti pericolosi e non pericolosi.

Precisava che, dopo l’intervento del parere negativo della Provincia, del Comune e dell’Azienda Sanitaria Provinciale di Crotone, la Regione si determinava con il Decreto prot. n. 592 del 31.03.2010 del Dirigente Generale del Dipartimento Politiche dell’Ambiente, che veniva poi annullato con la sentenza di questa Sezione n. 403 del 28.3.2011, in accoglimento della doglianza inerente violazione dell’obbligo di comunicazione del preavviso di rigetto.

Lamentava che, a seguito di rinnovazione del procedimento, veniva emanato l’epigrafato decreto di non compatibilità ambientale, avverso cui deduceva:

1) violazione e falsa applicazione di legge (artt.3 ter, 196, 197, 199 e 208 D. Lgv. n. 152/2006; art. 191 Trattato CE, art. 117, comma I e comma 2 Cost.). Violazione e falsa applicazione di legge (D. Lgvo n. 267/2000: norme sul riparto delle competenze tra organi di gestione e organi di indirizzo politico). Violazione e falsa applicazione di legge (D. Lgvo n. 36/2003, All.1, Punto 2.1. Violazione del Piano Regionale Gestione Rifiuti della Regione Calabria, approvato con Ordinanza del Commissario n. 6294/2007. Violazione del Piano Provinciale Gestione Rifiuti della Provincia di Crotone approvato con Deliberazione del Consiglio Provinciale n. 32 del 20.9.2003 . Violazione e falsa applicazione di legge (art. 3 della l. n. 241/1990 e s.m.i. : motivazione assente) . Violazione degli artt. 9, 32, 41 e 97 Cost. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, manifesta illogicità, manifesta contraddittorietà, travisamento, sviamento e straripamento di potere;

L’impugnato provvedimento, non consentendo la realizzazione dell’impianto di smaltimento di rifiuti in località Giammiglione, impedirebbe di fatto la bonifica del SIN procrastinandola sine die e non terrebbe conto, fra l’altro, che la geomorfologia dell’area interessata, caratterizzata dalla presenza di argilla, dovrebbe essere considerata alla stregua di una barriera geologica naturale per la protezione del suolo e delle acque sotterranee di superficie da ogni forma di inquinamento, in coerenza con il D. Lgvo n. 36 del 2006.

2) violazione e falsa applicazione di legge (artt.3 ter, 196, 197, 199 e 208 D. Lgv. n. 152/2006. Violazione e falsa applicazione di legge (D. Lgvo n. 36/2003, All.1, Punto 2.1). Violazione del Piano Regionale Gestione Rifiuti della Regione Calabria approvato con Ordinanza del Commissario n. 6294/2007. Violazione del Piano Provinciale Gestione Rifiuti della Provincia di Crotone approvato con Deliberazione del Consiglio Provinciale n. 32 del 20.9.2003. Violazione e falsa applicazione di legge (art. 3 della l. n. 241/1990 e s.m.i. : motivazione assente) . Violazione degli artt. 9, 32, 41 e 97 Cost. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, manifesta illogicità, manifesta contraddittorietà, travisamento, sviamento e straripamento di potere;

L’impugnato provvedimento non terrebbe conto che le discariche per rifiuti urbani e speciali indicate (Sovreco in località Columbra, la discarica per rifiuti speciali a servizio dell’ASI, il termovalorizzatore per rifiuti speciali della società MIDA, l’impianto di fonti rinnovabili della società Biomasse Italia, l’impianto di selezione dei rifiuti in località in località Ponticelli gestito da Veolia e l’ex discarica Farina) sarebbero preesistenti rispetto all’approvazione del Piano Regionale di gestione rifiuti. Inoltre, la bonifica del SIN richiederebbe necessariamente la previa realizzazione dell’impianto in località Gimiglione.

3) violazione e falsa applicazione di legge (artt. 4,5,9,10,19-28 D. L.gvo n. 152/2006; Direttiva 2001/42 CE, Direttiva 85/337 CE, Direttiva 2008/1/CE). Violazione e falsa applicazione di legge (artt. 1,7,12,14,18,32,34 e 36 del Regolamento Regionale n. 3/2008). Violazione e falsa applicazione di legge (D. L.gvo n. 59/2005). Violazione e falsa applicazione di legge (art. 3 della l. n. 241/1990 e s.m.i. : motivazione assente). Violazione degli artt. 41 e 97 Cost. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, manifesta irragionevolezza ed arbitrarietà, manifesta contraddittorietà, travisamento, sviamento e straripamento di potere, persecuzione procedimentale, disparità di trattamento;

Il diniego espresso si porrebbe in contraddizione con la circostanza secondo cui, in data 23.3.2010 ed in data 31.3.2010, il nucleo VIA VAS-IPPIC e lo stesso Dirigente della Regione Calabria avrebbero espresso parere favorevole di compatibilità ambientale ed avrebbero rilasciato l’Autorizzazione Integrata Ambientale, per la realizzazione di una discarica per rifiuti speciali nel Comune di Scandale.

4) Violazione e falsa applicazione di legge (art. 21 septies l. n. 241/1990 e s.m.i.: elusione del giudicato). Violazione e falsa applicazione di legge (D. L.gvo n.267/2000 sul riparto di competenza tra organo di gestione e organo di indirizzo politico). Violazione e falsa applicazione di legge (artt. 196-199 del D. L.gvo n. 152/2006. Violazione e falsa applicazione di legge (art.3 l. n. 241/1990 e s.m.i.: motivazione assente). Violazione degli artt. 41 e 97 Cost. . Eccesso di potere per difetto di istruttoria , manifesta irragionevolezza ed arbitrarietà, manifesta contraddittorietà, travisamento, sviamento e straripamento di potere, persecuzione procedimentale;

L’organo gestionale non avrebbe il potere di individuare i siti idonei per lo smaltimento dei rifiuti.

5. Violazione e falsa applicazione di legge (artt. 4,5,9,10,19-28 e 208 del D. L.gvo n. 152/2006; Direttiva 2001/42 CE, Direttiva 85/337 CE, Direttiva 2008/1/CE, Direttiva 75/442/CE come modificata dalla Direttiva 91/156/CE e dalla Direttiva 2006/12/CE; art. 29 Trattato CE). Violazione e falsa applicazione di legge (artt. 1,7,12,14,18,32,34 e 36 del Regolamento Regionale n.3/2008 ). Violazione del Piano Regionale Gestione Rifiuti della Regione Calabria approvato con Ordinanza del Commissario n. 6294/2007. Violazione e falsa applicazione di legge (artt. 182, comma 3, lett. b) e comma 5 D. Lgvo n. 152/2006, in relazione agli artt. 3,32,41,117, comma 1° e comma 2°, lett. s), 120 Cost. ; D. L.gvo n. 36/2003, compreso l’Allegato 1) . Violazione e falsa applicazione di legge (artt.1,6,8,10 della legge n. 241/1990 e s.m.i. art. 3 della L. n. 241/1990 e s.m.i. : motivazione assente). Violazione dei principi in materia di procedimento amministrativo. Violazione dei principi in materia di leale collaborazione tra pubblica amministrazione ed amministrato. Violazione degli artt. 41 e 97 Cost. Eccesso di potere per difetto di istruttoria , manifesta irragionevolezza ed arbitrarietà , manifesta contraddittorietà. Travisamento, sviamento e straripamento di potere. Persecuzione procedimentale;

I rilievi mossi dalla Provincia e dal Comune di Crotone sarebbero tutti singolarmente confutabili .

6) Violazione e falsa applicazione di legge (artt.4,5,9,10,19-28 e 208 D. Lgvo n.152/2006; Direttiva 2001/42 CE, Direttiva 85/337 CE, Direttiva 2008/1/ CE, Direttiva75/442/CE come modificata dalla Direttiva 91/156/CE e dalla Direttiva 2006/12/CE; art. 29 Trattato CE). Violazione e falsa applicazione di legge (artt. 1,7,12,14,18,32,34 e 36 del Regolamento Regionale n. 3/2008). Violazione del Piano Regionale Gestione Rifiuti della Regione Calabria approvato con Ordinanza del Commissario n. 6294/2007. Violazione e falsa applicazione di legge (artt. 182, comma 3, lett. b) e comma 5° del D. L.gvo n. 152/2006, in relazione agli artt. 3,32,41,117, comma 1 e comma 2, lett. s) , 120 Cost. , D. L.gvo n. 36/2003, compreso l’Allegato 1). Violazione e falsa applicazione di legge (D. Lgvo n. 59/2005). Violazione e falsa applicazione di legge (artt. 1,6,8,10 della l. n. 241/1990 e s.m.i. ; art. 3 della legge n. 241/1990 e s.m.i. : motivazione assente). Violazione dei principi in materia di procedimento amministrativo. Violazione dei principi in materia di leale collaborazione tra pubblica amministrazione ed amministrato. Violazione degli artt. 41 e 97 Cost. Eccesso di potere per difetto di istruttoria . Manifesta irragionevolezza ed arbitrarietà. Manifesta contraddittorietà . Travisamento, sviamento e straripamento di potere. Persecuzione procedimentale.

L’impugnato provvedimento non terrebbe conto che la discarica progettata dalla ricorrente società migliorerebbe le condizioni dei siti inquinati, in coerenza con le previsioni di Piano (PRR), in relazione alle esigenze di bonifica dei SIN presenti nell’area crotonese. Inoltre, non terrebbe conto che lo studio di impatto ambientale avrebbe indicato numerose misure di mitigazione di eventuali rischi legati alla possibilità di dispersione nell’area di sostanze nocive a causa del traffico di automezzi.

Concludeva per l’accoglimento del ricorso, con vittoria di spese.

Con memoria depositata in data 3.1.2012, si costituiva la Regione Calabria e deduceva inammissibilità del ricorso per omessa impugnativa del verbale della Conferenza dei Servizi del 17.12.2009, contenente pareri unanimi negativi di natura vincolante, idonei a conformare in maniera netta la determinazione conclusiva.

Nel merito, insisteva per l’infondatezza del gravame e concludeva per la sua reiezione, con ogni consequenziale statuizione anche in ordine alle spese.

Con memoria depositata in data 7.5.2012, parte ricorrente insisteva nelle già prese conclusioni.

Alla pubblica udienza del giorno 8 giugno 2012, il ricorso passava in decisione.

DIRITTO

1. Viene impugnato l’epigrafato Decreto del Dirigente Generale del Dipartimento Politiche dell’Ambiente, assunto a seguito di rinnovazione del procedimento, dopo che, con sentenza di questa Sezione n. 403 del 28.3.2011, è stato annullato il precedente Decreto prot. n. 592 del 31.03.2010, in accoglimento della doglianza inerente violazione dell’obbligo di comunicazione del preavviso di rigetto.

Va rigettata l’eccezione di inammissibilità del ricorso, sollevata dalla difesa della Regione Calabria, per omessa impugnativa del verbale della Conferenza dei Servizi del 17.12.2009, contenente pareri unanimi negativi di natura vincolante, idonei a conformare in maniera netta la determinazione conclusiva, poiché, come già statuito con la sentenza di questa Sezione n. 403 del 28.3.2011, passata in giudicato, la conferenza dei servizi prevista ai fini del rilascio dell’autorizzazione integrata ambientale, ha natura decisoria e, per la sua rilevanza procedimentale ma non anche organizzativa, si conclude con una decisione non avente funzione provvedimentale, in quanto richiede che l’autorità procedente, “valutate le specifiche risultanze della conferenza e tenendo conto delle posizioni prevalenti espresse in quella sede”, possa adottare “la determinazione motivata di conclusione del procedimento”, idonea a sostituire, a tutti gli effetti, gli atti di competenza delle amministrazioni partecipanti, ai sensi dell’art. 5 del D. Lgvo n. 59 del 2005.

2.1. Possono essere esaminati congiuntamente i primi tre profili di gravame, in quanto presuppongono la soluzione di identiche questioni.

Con il primo motivo, parte ricorrente deduce, in sostanza, che il Decreto impugnato, non consentendo la realizzazione dell’impianto di smaltimento in località Giammiglione del Comune di Crotone, impedirebbe di fatto la bonifica del SIN, considerato, tra l’altro, che la geomorfologia dell’area interessata, caratterizzata dalla presenza di argilla, dovrebbe essere considerata alla stregua di una barriera geologica naturale per la protezione del suolo, delle acque sotterranee di superficie da ogni forma di inquinamento, ai sensi del D. Lgvo n. 36 del 2006.

Ad avviso dell’esponente, non si sarebbe tenuto conto che le discariche per rifiuti urbani e speciali indicate (Sovreco in località Columbra, la discarica per rifiuti speciali a servizio dell’ASI, il termovalorizzatore per rifiuti speciali della società MIDA, l’impianto di fonti rinnovabili della società Biomasse Italia, l’impianto di selezione dei rifiuti in località in località Ponticelli gestito da Veolia e l’ex discarica Farina) sarebbero tutte preesistenti rispetto all’approvazione del Piano Regionale di gestione rifiuti. Inoltre, la bonifica del SIN richiederebbe necessariamente la previa realizzazione dell’impianto in località Gimiglione.

Il diniego espresso si porrebbe altresì in contraddizione con la circostanza secondo cui, in data 23.3.2010 ed in data 31.3.2010, il nucleo VIA VAS-IPPIC e lo stesso Dirigente della Regione Calabria avrebbero espresso parere favorevole di compatibilità ambientale ed avrebbero rilasciato l’Autorizzazione Integrata Ambientale, per la realizzazione di una discarica per rifiuti speciali nel Comune di Scandale.

2.2. L’art. 208 del Decreto Legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Codice dell’ambiente) postula l’intervento di un decreto di compatibilità ambientale e l’autorizzazione integrata ambientale, per poter ottenere l’autorizzazione alla realizzazione «di impianti di smaltimento o di recupero di rifiuti, anche pericolosi».

Va premesso che il cosiddetto “principio di precauzione”, sancito dal Trattato dell’Unione Europea e in precedenza dal Trattato comunitario e poi recepito – a livello nazionale – dall’art. 178 del D. Lgvo n. 152/2006, trae il suo fondamento dall’art. 15 della Dichiarazione di Rio del 1992, il quale prescrive: “In order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities. Where there are threats of serious or irreversibile damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation” (“al fine di proteggere l’ambiente, un approccio cautelativo dovrebbe essere ampiamente utilizzato dagli Stati in funzione delle proprie capacità. In caso di rischio di danno grave o irreversibile, l’assenza di una piena certezza scientifica non deve costituire un motivo per differire l’adozione di misure adeguate ed effettive, anche in rapporto ai costi, dirette a prevenire il degrado ambientale”).

Tale principio, nella sua interpretazione più rigorosa, viene identificato con la “prudenza imposta per legge”, ovvero con il divieto di utilizzare tutti i risultati della ricerca scientifica, prima di essere certi della loro assoluta non pericolosità per l’ambiente, ancorchè di difficile raggiungimento, essendo le verità scientifiche, per loro stessa natura, sempre suscettibili di modifica, in conseguenza di nuove scoperte.

La giurisprudenza europea e nazionale ha optato per una interpretazione in chiave prudenziale del precitato “principio di precauzione”, secondo cui “protective measures… may not properly be based on a purely hypothetical approach to risk, founded on mere suppositions which are not yet scientifically verified” ( “le misure protettive..non possono essere fondate sull’apprezzamento di un rischio puramente ipotetico, fondato su mere supposizioni allo stato non ancora verificate in termini scientifici”), ancorandolo alla situazione concreta (cfr. Corte CE 9 settembre 2003 C-236/01 Monsanto; Corte CE 5 febbraio 2004 C-24/00 Commissione vs. Repubblica Francese; conf..: Cons. Stat., Sez. VI, 19 gennaio 2010, n. 183).

Invero, la P.A. non può limitarsi ad una generica accettabilità del progetto separata da valutazioni inerenti all’inserimento dello stesso in un peculiare contesto ambientale, ma è tenuta a considerare le caratteristiche specifiche dell’area sulla quale è prevista la realizzazione dell’opera, anche in presenza dei più moderni accorgimenti tecnico – progettuali, per cui, sussistendo determinati fattori di rischio in una determinata zona, il principio di precauzione impone di non aggravare la situazione mediante la realizzazione di un impianto che presenta chiare ed inequivoche problematiche per la sicurezza ambientale.

Conseguentemente, la valutazione di impatto ambientale perde la sua natura di mero giudizio tecnico per assumere profili particolarmente intensi di discrezionalità amministrativa sul piano degli interessi pubblici in rilievo, con la conseguenza che la scelta di non sottoporre beni di primario rilievo costituzionale – quali la salute e l’ambiente – ad ulteriori fattori di rischio sfugge al sindacato giurisdizionale, che si ferma alla valutazione dei tradizionali vizi sintomatici della legittimità amministrativa.

2.3. Orbene, ritiene il Collegio, entro i suddetti limiti rimessi al proprio sindacato di legittimità, che l’impugnato provvedimento non si sia adeguatamente soffermato ad esplicitare le ragioni per le quali abbia espresso una valutazione difforme rispetto a quella resa con Dec.//VIA/6087 del 8.5.2001 del Ministero dell’Ambiente, di concerto con il Ministero per i Beni e le Attività Culturali, inerente parere favorevole, con prescrizioni, in ordine alla realizzazione di una discarica di rifiuti tossici e nocivi proprio nella medesima località Giammiglione del Comune di Crotone, prendendo atto: a) del Protocollo di Intesa del 12.5.1998 tra Regione Calabria, C.N.I. e Comune di Crotone per la realizzazione di una discarica di II° Cat. Tipo “B” per lo smaltimento dei rifiuti prodotti in gran parte nell’are industriale di Crotone; e b) del parere favorevole della competente Regione Calabria.

Inoltre, dall’impugnato provvedimento non emergono adeguate esplicitazioni circa le ragioni per le quali si è ritenuto di esprimere contrario avviso rispetto all’Ordinanza del Commissario Straordinario per l’Emergenza Ambientale n. 6294/2007, con cui, in tema di “Aggiornamento e rimodulazione del piano regionale di rifiuti”, è stato individuato un “sito utilizzabile per la realizzazione della discarica per rifiuti speciali pericolosi derivanti dalla bonifica dell’area del SIN denominato Crotone-Cassano – Cerchiara”, imponendo il criterio dell’autosufficienza per ambiti territoriali ottimali.

La dedotta contraddittorietà viene altresì evidenziata dal rilievo secondo cui, con atti del 23.3.2010 e del 31.3.2010 del nucleo VIA VAS-IPPIC, la Regione ha assentito l’Autorizzazione Integrata Ambientale, per la realizzazione di una discarica per rifiuti speciali nel limitrofo Comune di Scandale, cioè in un contesto ambientale non particolarmente differenziato.

Non emerge, quindi, dalla motivazione dell’impugnato provvedimento alcuna esplicitazione in ordine alle ragioni per le quali si è assunta una determinazione differente rispetto ad altre situazioni almeno in apparenza similari, tenendo altresì conto che l’istanza di parte ricorrente appare astrattamente riconducibile alle previsioni di cui al Piano Regionale Rifiuti.

Per tutte le suesposte ragioni, ritiene il Collegio che l’impugnato provvedimento non si sia sorretto da congruo apparato motivazione.

3. L’accoglimento della predetta censura, comportando la rimozione ab origine dell’impugnato provvedimento, consente di dichiarare assorbiti gli ulteriori profili di gravame svolti dalla ricorrente società.

Pertanto, il ricorso va accolto e, per l’effetto, va annullato l’impugnato provvedimento.

L’accoglimento per deficit motivazionale consente di disporre l’integrale compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla l’impugnato provvedimento.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del giorno 8 giugno 2012 con l'intervento dei magistrati:

Giuseppe Romeo, Presidente

Concetta Anastasi, Consigliere, Estensore

Anna Corrado, Referendario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 08/10/2012

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)