TAR Piemonte Sez. I n.398 del 17 marzo 2017
Ambiente in genere.Procedimento VAS avviato successivamente ed efficacia sanante
 
Una volta ritenuto che una variante di PRG debba essere sottoposta a VAS, non può avere efficacia sanante il procedimento avviato successivamente all’approvazione della variante, poiché, ai sensi dell’art 11, comma 5, del d.lgs. n. 152 del 2006 la fase di valutazione deve essere conclusa anteriormente all'approvazione del piano o del programma. La procedura VAS non deve essere avviata necessariamente prima dell'attivazione della procedura amministrativa di approvazione del piano, ma deve però obbligatoriamente essere portata a compimento prima dell'approvazione stessa del piano.

Pubblicato il 17/03/2017

N. 00398/2017 REG.PROV.COLL.

N. 00035/2011 REG.RIC.



REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 35 del 2011, proposto da:
Franco Brunero, rappresentato e difeso dagli avvocati Alessandro Crosetti C.F. CRSLSN48S07L219Y, Franco Macocco C.F. MCCFNC51B24D208A, con domicilio eletto presso lo studio del primo, in Torino, corso Principe Eugenio, 9;

contro

Comune di Settimo Rottaro, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Giorgio Vecchione C.F. VCCGGF71A01L219W, Maurizio Fogagnolo C.F. FGGMRZ67P24C139L, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Giorgio Vecchione in Torino, corso V. Emanuele II, 82;

nei confronti di

Maria Brunero non costituita in giudizio;

per l'annullamento

- della delibera del Consiglio Comunale di Settimo Rottaro n. 14 del 01/10/2010 (pubblicata all'Albo Pretorio il 19/10/2010) avente ad oggetto "Variante parziale n.1 alla seconda variante strutturale ai sensi dell'art. 17 L.R. n. 56/77 s.m.i. Approvazione progetto definitivo";

- della delibera del Consiglio comunale di Settimo Rottaro n.1 del 27/04/2010 avente ad oggetto "Variante parziale alla seconda Variante strutturale ai sensi del comma 7 dell'art. 17 L.R. n.56/77";

- della Delibera del Consiglio Comunale di Settimo Rottaro n. 29 del 31/08/2010 avente ad oggetto "Incarico redazionale Variante parziale n.1 alla seconda variante strutturale ai sensi del comma 7 dell'art. 17 L.R. n. 56/77";

- nonchè degli atti tutti antecedenti, preordinati, consequenziali e comunque connessi.


Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Settimo Rottaro;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 gennaio 2017 la dott.ssa Silvana Bini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO

Il ricorrente, proprietario nel Comune di Settimo Rottaro, in Via IV novembre 26, di un appezzamento di terreno con casa di civile abitazione, constatava la realizzazione di uno sbancamento di terra, la costruzione di un basamento di cemento armato di circa m 9x9 sul terreno confinante di proprietà della controinteressata.

A seguito della presentazione di un esposto a firma del ricorrente, il Comune ordinava la sospensione lavori in data 11.12.2009, stante la violazione delle norme del PRG variante del 15 ottobre 2008, che pone la distanza dai confini di 5 mt.

Il Comune ha approvato con delibera consiliare n. 1 del 27 aprile 2010 il progetto preliminare di variante parziale alla seconda variante strutturale al PRG, ai sensi dell’art 17 L.R.56/77.

Nella motivazione si richiama “l’esigenza di soddisfare le richieste di privati cittadini che intendono promuovere sulla loro proprietà un’attività edilizia di recupero o di insediamenti civili, oltre a poter apportare lievi modifiche per rendere omogenee per destinazione d’uso alcune aree edificate ed alcune aree libere”. Con delibera di Giunta n. 29 del 31.8.2010 veniva affidato l’incarico di redazione della variante e quindi con delibera n. 14 del 1.1.2010 il consiglio procedeva all’approvazione del progetto definitivo di variante.

Evidenzia il ricorrente che il territorio comunale è interessato da vincoli paesaggistici e ambientali recepiti nel piano territoriale paesaggistico dalla Regione, per cui le modifiche normative a carattere diffuso, sono state introdotte illegittimamente senza alcuna verifica preventiva di accertamento delle conseguenze di carattere ambientale tramite la VAS.

Avverso gli atti in epigrafe parte ricorrente ha articolato le seguenti censure:

1) violazione dell’art 11 comma 5 d. lgs. 152/2006, della DGR Piemonte 12 8931 del 9.6.2008 per necessità di preventiva verifica a VAS per le varianti parziali a PRG; violazione di legge in riferimento all’art 3 L. 241/90, eccesso di potere per difetto di istruttoria: in base alla normativa sopra indicata, la variante avrebbe dovuto essere sottoposta a VAS, ovvero, il Consiglio Comunale avrebbe dovuto indicare le ragioni per cui la variante non veniva sottoposta a VAS. In particolare viene lamentata la violazione della delibera regionale n. 12-8931 del 9.6.2008, che ha sancito la verifica preventiva di assoggettabilità alla VAS anche delle varianti parziali con la sola eccezione di quelle “non riguardanti interventi soggetti a procedure di VIA, che non prevedano la realizzazione di nuovi volumi, se non ricadenti in contesti già edificati, ovvero che riguardino modifiche non comportanti variazioni al sistema delle tutele ambientali previste dallo strumento urbanistico vigente e che non interessino aree vincolate ai sensi dell’art 136, 142 e 157 del d. lgs. 42/2004 nonché ambiti sottoposti a misure di salvaguardia e protezione ambientale da specifici disposti normativi (aree protette, siti di importanza comunitaria, zone di protezione speciale, aree soggette ad interferenze con attività produttive con presenza di sostanze pericolose”.

Nel caso in esame la variante interessa tutto il territorio e proprio per il carattere “normativo” delle modifiche introdotte, avrebbe dovuto essere sottoposta a VAS, stante la presenza dei vincoli; al contrario nella delibera si afferma solo che la variante “non incide sulla struttura generale dei vincoli né sulle altre misure di salvaguardia e tutela ambientale e deve essere esclusa dal processo di verifica della VAS”;

2) violazione di legge sotto il profilo della necessità di processo VAS per le aree vincolate paesaggisticamente ex d. lgs. 42/2004; eccesso di potere per difetto di istruttoria: una parte dell’area è vincolata ex artt. 136 e 157 d. lgs. 42/2004, per cui si rendeva obbligatoria la verifica di assoggettabilità a VAS;

3) violazione di legge con riferimento ai principi giuridici e giurisprudenziali in tema di varianti specifiche; eccesso di potere per illogicità, difetto di motivazione in punto di interesse pubblico nello jus variandi: né negli atti deliberativi né nella Relazione tecnica si rinviene una specifica motivazione, pur trattandosi di una variante limitata ad una parte del territorio comunale. In particolare con riferimento alla modifica introdotta dalla variante all’art 33 delle NTA, parte ricorrente osserva come non vi sia contraddittorietà tra l’art 33 e l’art 20 della NTA, poiché l’art 20 detta criteri per le nuove costruzioni, mentre l’art 33 prevede parametri per le “aree edificate confermate” per le quali il PRG non consente nuove costruzioni residenziali, al fine di evitare rilevanti carichi urbanistici addizionali.

Proprio per questa finalità l’art 33 introduceva la distanza minima dai confini di mt 5, oppure inferiore mediante accordo scritto tra le parti confinanti, quindi è illogico voler allineare la norma speciale, cioè l’art 33, a quella generale, conferendo un diritto di prevenzione a chi costruisce a distanza di 3 mt, per costringere poi il confinante ad arretrare a 7 mt per le future edificazioni;

4) violazione dell’art. 9 L. 1150/1942 e 10 L. 241/90 in ordine all’obbligo di valutare le osservazioni e le deduzioni del privato; eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione: nella delibera n. 14/2019 non viene fatto alcun cenno alle osservazioni presentate dal ricorrente, limitandosi a dare atto del deposito delle stesse, in manifesta violazione sia all’art 9 L.U., sia alla norma generale dell’art 10 L. 241/90.

Il ricorrente chiede altresì il risarcimento dei danni patiti e patendi.

Si è costituita in giudizio l’Amministrazione Comunale, sollevando l’eccezione preliminare di inammissibilità del ricorso, in quanto la delibera n. 1/2010 sarebbe stata impugnata oltre il termine perentorio, e nel merito ha chiesto il rigetto.

Con memoria ex art 73 c.p.a depositata in data 7.12.2016 il ricorrente ha rilevato che la Giunta Comunale, a seguito della notifica del ricorso, con delibera n. 15 del 29.3.2011 ha conferito incarico per la redazione di rettifica della variante Parziale 1 per la predisposizione della VAS ex post.

All’udienza del giorno 11 gennaio 2017 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1) Il presente ricorso è proposto avverso gli atti della variante parziale al PRG del Comune di Settimo Rottaro, adottata ai sensi dell’art 17 comma 7 L.R. 56/77.

Come emerge dalla ricostruzione in fatto, secondo l’esposizione del ricorrente, la variante introduce una nuova disciplina in materia di distanze, riducendo la distanza delle costruzioni dal limite attuale di 5 mt a 3 mt.

2) L’eccezione di tardività dell’impugnazione della delibera n.1 del 27/04/2010 sollevata dalla difesa comunale non ha rilevanza, in quanto è stata comunque impugnata la delibera di approvazione del progetto definitivo di variante.

Secondo l’orientamento consolidato la mera adozione del piano regolatore, non ancora approvato, determina la facoltà, ma non anche l'onere della sua impugnazione; per altro verso, in caso di impugnazione della delibera di adozione, la mancata impugnazione della delibera di approvazione della variante al piano regolatore non determina improcedibilità del ricorso proposto avverso la delibera di adozione del medesimo, poiché l'annullamento di quest'ultima esplica effetti caducanti e non meramente vizianti sul successivo provvedimento di approvazione nella parte in cui conferma le previsioni contenute nel piano adottato e fatto oggetto di impugnativa.

Nel caso di specie il ricorrente ha impugnato tempestivamente l’atto conclusivo del procedimento, nei cui confronti ha articolato le censure, per cui l’interesse del ricorrente è soddisfatto dall’annullamento della delibera n. 14 del 01/10/2010, che conclude il procedimento di variante, mentre la delibera di adozione viene impugnata come atto presupposto.

3) Nel merito il ricorso è fondato e merita accoglimento.

3.1 Va in primo luogo osservato che la variante introduce modifiche normative a carattere diffuso, che possono incidere su tutto il territorio e quindi anche sugli ambiti interessati dai vincoli presenti, paesaggistici e ambientali recepiti dal PTP regionale.

Per tale ragione secondo la tesi di parte ricorrente, avrebbe dovuto essere avviato il procedimento di VAS, ovvero la delibera avrebbe dovuto esplicitare le ragioni in base alle quali non veniva attivato il procedimento valutativo.

L’Amministrazione dapprima ha escluso la necessità di dover avviare il procedimento VAS, senza tuttavia rappresentare le ragioni di tale scelta, ma poi, con delibera della Giunta n. 15 del 29.3.2011 ha conferito l’incarico per la redazione di rettifica della variante Parziale 1 per la predisposizione della VAS ex post.

Da ciò si deduce che proprio in considerazione della portata generale della delibera, l’Amministrazione stessa ha ritenuto che la VAS fosse necessaria, seguendo anche le direttive della delibera regionale n. 12-8931 del 9.6.2008 che estende la VAS anche alle varianti parziali ex art 17 L.R. 56/77 che riguardano le aree vincolate o gli ambiti sottoposti a misure di salvaguardia e di protezione ambientale.

Una volta quindi ritenuto che la variante dovesse essere sottoposta a VAS, non può avere efficacia sanante il procedimento avviato successivamente all’approvazione della variante, poiché, ai sensi dell’art 11, comma 5, del d.lgs. n. 152 del 2006 la fase di valutazione deve essere conclusa anteriormente all'approvazione del piano o del programma.

La procedura VAS non deve essere avviata necessariamente prima dell'attivazione della procedura amministrativa di approvazione del piano, ma deve però obbligatoriamente essere portata a compimento prima dell'approvazione stessa del piano.

Questo nel rispetto delle finalità sottese alla VAS, stabilite dal citato art. 4 comma 3, d.lg. n. 152 del 2006 e cioè guidare l'Amministrazione nell'effettuazione delle scelte discrezionali da compiersi nei procedimenti volti all'approvazione dei piani e dei programmi, in modo che tali scelte siano sempre orientate a garantire un elevato livello di protezione dell'ambiente. Proprio per assicurare il raggiungimento di queste finalità, si è previsto che la procedura della VAS sia concomitante a quella che ha per oggetto l'approvazione dei piani e dei programmi sì da favorire sin da subito l'emersione e l'evidenziazione dell'interesse ambientale.

Il primo motivo va quindi accolto.

3.2 Coglie nel segno anche la censura relativa al difetto di motivazione.

Se infatti è pacifico che gli atti di pianificazione urbanistica generali quale il piano regolatore generale o una sua variante generale, in quanto atti a contenuto generale, non richiedano motivazione particolare, si rende invece necessaria una puntuale motivazione quando la variante è parziale, in quanto introduce una disciplina per una determinata zona ovvero quando modifica solo alcune disposizioni normative preesistenti.

Nel caso di specie, l’Amministrazione introduce un regime derogatorio in materia di distanze, invocando un presunto contrasto tra l’art 33 e l’art 20 delle NTA e giustificando l’intervento con la necessità di “soddisfare le richieste di privati cittadini che intendono promuovere sulla loro proprietà un’attività edilizia di recupero o di insediamenti civili”.

Si tratta di una motivazione che denuncia l’intento di conferire rilievo a interessi particolari, magari contrapposti a quelli di soggetti confinanti, come dimostra l’attuale controversia, senza alcuna indicazione sull’interesse generale che possa giustificare la nuova disposizione e con una inammissibile finalità di sanatoria urbanistica a vantaggio di abusi pregressi.


Sostiene parte ricorrente anche la pretestuosità della giustificazione circa la necessità di eliminare la contraddittorietà tra l’art 33 e l’art 20 della NTA: nella relazione alla Variante, al punto E2) si afferma che “viene modificato l’art 33 inerente le aree edificate conformate al punto 4) parametri, in quanto in contrasto per la costruzione dei fabbricati accessori, elevati al primo piano piano fuori terra, con la norma generale dell’art 20”.

Anche questo profilo di illegittimità è fondato.

L’art 20 detta criteri per le nuove costruzioni, prevedendo per i fabbricati accessori pertinenziali una distanza minima di 3 mt dal confine, salvo prevedere al comma 2 che “gli interventi di nuova costruzione possono avvenire nel rispetto delle indicazioni contenute nelle presenti norme per ciascuna area”; mentre l’art 33 prevede parametri per le “aree edificate confermate” per le quali il PRG non consente nuove costruzioni residenziali, al fine di evitare rilevanti carichi urbanistici addizionali.

Come ha osservato parte ricorrente le due norme introducono una differente disciplina in materia di distanze, poiché differenti sono le finalità: l’art 20 contiene una disciplina generale, per tutte le nuove costruzioni, fatta salva però la disciplina di ciascuna area.

L’art 33 introduceva la distanza minima dai confini di mt 5, oppure inferiore mediante accordo scritto tra le parti confinanti, per le aree edificate conformate, quindi zone già edificate, con la finalità di limitare l’edificazione, al fine di aumentare il carico urbanistico.

Risulta quindi irrazionale la scelta di abrogare una disciplina dettata per una determinata zona, con una evidente finalità di interesse pubblico, quale quella di limitare l’edificazione nella zone già edificate, al fine di allineare la norma speciale a quella generale, conferendo un diritto di prevenzione a chi costruisce a distanza di 3 mt, con la conseguenza di costringere il confinante ad arretrare a 7 mt per le future edificazioni.

La distanza tra edifici ben può essere disciplinata in modo differente rispetto alla disciplina generale, per una determinata zona, quando si ravvisano caratteristiche particolari della zona, quale la necessità di limitare l’edificazione.

4) Per tutte le ragioni sopra riportate il ricorso va accolto, con conseguente annullamento delle delibere

Va invece respinta la domanda di risarcimento dei danni, introdotta nel ricorso principale, ma senza alcune dimostrazione della prova dei danni subiti, neppure nel corso del processo.

Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla la delibera del Consiglio Comunale di Settimo Rottaro n. 14 del 01/10/2010 di approvazione della Variante parziale n.1 alla seconda variante strutturale ai sensi dell'art. 17 L.R. n. 56/77 s.m.i.

Respinge la domanda risarcitoria.

Condanna il Comune di Settimo Rottaro al pagamento delle spese di giudizio quantificate in € 1000,00 (mille,00), oltre oneri di legge a favore del ricorrente.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 11 gennaio 2017 con l'intervento dei magistrati:

Domenico Giordano, Presidente

Silvana Bini, Consigliere, Estensore

Roberta Ravasio, Consigliere

         
         
L'ESTENSORE        IL PRESIDENTE
Silvana Bini        Domenico Giordano