Il fallimento delle politiche regolatorie di semplificazione nel settore delle telecomunicazioni.

di Giuseppe TEODORO

    INDICE
1. Manovre semplificatorie per ogni stagione
2. Elenco dei provvedimenti derogatori che hanno semplificato le procedure autorizzative per le infrastrutture di telecomunicazioni                                         
3. Gli studi e le analisi dell’Istituto Italiano per la Competitività (I-Com) dal 2022 ad ogg                                        
4. Il rapporto di Futur#Lab                             
5. Il fallimento delle politiche regolatorie ispirate alla semplificazione                                         
6. Il ruolo dell’ANCI nelle dinamiche di interlocuzione con le Telc                                  
7. Il ruolo dell’Authority per la Concorrenza                               
8. Suggerimenti per una soluzione condivis                                 
9. Conclusioni
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1. Manovre semplificatorie per ogni stagione

Non rappresentano una novità le molteplici forme di interventismo riformista di natura semplificatoria, adottate in Italia a beneficio del settore delle telecomunicazioni, nell’ottica di favorire lo sviluppo digitale del Paese.

Da oltre 15 anni, su iniziativa dei governi di turno, si sussegue con periodica, maniacale insistenza il varo di provvedimenti, volti a rendere più semplici e applicabili le procedure regolatorie per la realizzazione della architettura infrastrutturale su cui poggiare una efficiente rete di telefonia mobile per l’Italia.

Si tratta di una vera e propria strategia, che trova riscontro in svariate occasioni in cui Governo e Parlamento, attraverso manovre legislative, a volte persino bizzarre (vedi Decreto Ucraina), hanno modificato forma e contenuto delle norme che regolano i processi autorizzativi degli impianti di telecomunicazione mobile, col dichiarato obiettivo di fiaccare ogni resistenza in ambito locale.

Di recente preoccupano due interventi, il primo con cui si consente agli operatori di telecomunicazione di realizzare le proprie infrastrutture di ultima generazione 5G anche in deroga ai regolamenti comunali (Decreto Coesione, L. 95/2024), l’altro che vanifica gli effetti di annullabilità del vizio procedurale legato alla mancata conoscibilità degli atti , negando di fatto ai soggetti appartenenti alle c.d. categorie fragili il diritto di potersi difendere in sede di giudizio (Norme di semplificazione, L.182/2025).

Si tratta di provvedimenti legislativi gravati da evidenti profili di illegittimità costituzionale , che incidono, l’uno sulle competenze di gestione del territorio, costituzionalmente riconosciute ai comuni, depotenziandone ruolo e poteri, l’altro affievolendo e snaturando diritti fondamentali del cittadino, quali la trasparenza, la partecipazione e, non ultimo, la salute.

Per una informazione più esaustiva si riporta, di seguito, la tabella con i provvedimenti ritenuti più lesivi e mirati a indebolire la capacità regolatoria dei comuni.

2. Provvedimenti derogatori che hanno semplificato le procedure autorizzative per le infrastrutture di telecomunicazione

3. Gli studi e le analisi dell’Istituto per la Competitività (I-Com) dal 2022 ad oggi.

Ci siamo ripetutamente chiesti quali benefici abbia prodotto il ricorso a norme tese ad affievolire competenze e tempistiche dei processi regolatori nel settore delle telecomunicazioni, posto l’obiettivo, condivisibile, di rimuovere gli ostacoli che rallentano le infrastrutture per agevolare lo sviluppo digitale del nostro Paese.

Ma ci siamo anche chiesti quale oscuro tornaconto possa nutrire un ente locale nell’impegnarsi a rallentare o, peggio, impedire lo sviluppo infrastrutturale delle telecomunicazioni nel proprio territorio.

Per fornire risposte alla prima domanda soccorrono le rinnovate analisi prodotte da I-Com, l’Istituto Italiano per la Competitività, autodichiaratosi indipendente, che dal 2005 si esprime su politiche pubbliche e questioni strategiche, supportando i decisori politici con suggerimenti e raccomandazioni in tema di economia, in particolare energia e telecomunicazioni.

Ebbene, il primo rapporto sulle telecomunicazioni, datato 2022, in cui si delinea lo stato di attuazione degli interventi di semplificazione, indica che, nonostante le misure intraprese, permangono forti criticità nell’assicurare tempistiche certe per il rilascio delle autorizzazioni, esortando, piuttosto, l’adozione di “strumenti di cooperazione tra operatori ed enti locali”, per superare i rallentamenti evidenziati nello sviluppo delle reti di telecomunicazione¹.

Il documento sullo stato della banda ultra-larga, pubblicato da I-Com nel 2023, in collaborazione con Wind-Tre, Ericsson e Inwit , segnala che l’impatto delle semplificazioni adottate dal Governo non ha ancora prodotto gli effetti sperati e perdurano gli ostacoli e le criticità circa l’applicazione e l’armonizzazione delle nuove norme da parte delle amministrazioni locali, le quali manifestano diffidenza e timori, correlati, soprattutto, alle reti di quinta generazione (5G)².

Anche in tale occasione I-Com si spinge a suggerire, accanto ad una alquanto discutibile revisione dei limiti elettromagnetici, una “interlocuzione diretta e strutturata tra il mondo delle imprese e gli enti amministrativi”.

Nell’ambito del nuovo studio, pubblicato nel 2024 con la partnership di Ericsson e Inwit, I-Com pone l’accento, ancora una volta, sulla necessità di semplificare le pratiche burocratiche che paralizzano l’Italia, proiettata nella dimensione digitale, e sottolinea, tuttavia, che la strada per assicurare una rete infrastrutturale capace di diffondere capillarmente la tecnologia 5G si è rivelata “ lunga e tortuosa”³.

Infine, l’ultima fotografia scattata da I-Com, nel recente paper presentato nel febbraio 2026, ⁴ denuncia la “poliarchia regolatoria”, una frammentazione multilivello che perpetua rallentamenti e ostacoli nello sviluppo infrastrutturale delle telecomunicazioni. Lo studio mette in evidenza come la distribuzione di norme, procedure e attribuzioni tra molteplici soggetti determini, di fatto, l’impossibilità di applicare le riforme semplificatorie adottate .

Dunque, I-Com è costretta ad ammettere che “l’instabilità normativaconseguente alla frequente adozione di disposizioni nuove, che vanno ad innestarsi in un quadro a già elevata complessità e tecnicismo,non aiuta gli enti locali, soprattutto quelli più piccoli e meno dotati di professionalità dedicate alle comunicazioni elettroniche”. ⁵

4. Il rapporto di Futur#Lab

Dalla collaborazione tra l’Istituto per la Competitività (I-Com) e l’operatore WindTre è nato il progetto Futur#Lab , con l’obiettivo di accompagnare l’Italia nel processo di transizione digitale, attraverso l’organizzazione di una serie di momenti di approfondimento e confronto su temi specifici.

L’ultimo rapporto annuale di Futur#Lab, pubblicato nel gennaio 2026⁶, offre la misura di quanto abbiano scarsamente inciso le politiche regolatorie di semplificazione messe a punto dal legislatore negli ultimi anni.

L’analisi, sviluppata con l’obiettivo di valutare lo stato applicativo delle semplificazioni normative, sulla base dei numerosi provvedimenti derogatori adottati a beneficio del settore delle infrastrutture di telecomunicazione mobile, dopo aver enumerato un fitto elenco di “misure di semplificazione a sostegno dello sviluppo infrastrutturale”, svela una situazione “piuttosto critica ” nelle tempistiche autorizzative, che “restano ancora abbastanza lunghe”, con una media “preoccupante” di 144 giorni per l’espletamento degli iter autorizzativi.

5. Il fallimento delle politiche regolatorie ispirate alla semplificazione

Dallo scenario sopra descritto appare evidente, pertanto, chele politiche regolatorie, perseguite dai governi negli ultimi 15 anni e ispirate esclusivamente a pratiche di semplificazione, si sono rivelate fallimentari, alimentando semmai l’idea di un inutile quanto gratuito accanimento nei confronti degli enti locali , ai quali sono stati via via sottratti poteri e competenze, senza restituire un quadro di certezze e rassicurazioni.

Il Governo attuale, tuttavia, spicca per essersi intestato un pacchetto di riforme rivelatesi, non solo gravose per le amministrazioni civiche locali, ma perfino dannose e incapaci di superare gli evocati ostacoli regolatori.

E’ sufficiente citare l’improvvido innalzamento delle soglie elettromagnetiche , adottato con la Legge per la Concorrenza (L. 214/2023), che ha consentito alle Telco di accedere ad un cospicuo risparmio economico sulla realizzazione delle infrastrutture di ultima generazione, alimentando contestualmente il carico di conflitti territoriali e sociali per i rischi sulla salute, a causa della esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici; ma non vanno sottovalutati i già menzionati interventi sulla deroga ai regolamenti comunali e l’annullamento degli effetti per la mancata conoscibilità degli atti, sui quali si invoca l’intervento della Corte Costituzionale, per valutarne i probabili profili di illegittimità.

Tale contesto, pertanto, depone per una severa censura nei confronti del legislatore e, ancor più, delle istituzioni politiche, che non hanno saputo (o voluto) individuare gli strumenti più idonei a tramutare gli ostacoli frapposti allo sviluppo tecnologico in virtuosa collaborazione tra operatori e istituzioni locali.

Quindi, commettono – a nostro avviso – un grave errore di valutazione quanti sostengono che “si è rivelato indispensabile adottare semplificazioni normative ad hoc”⁷: infatti, a nostro avviso, perpetuare a sostenere una politica volta a sottrarre ai Comuni legittime prerogative di governo del territorio, contribuisce unicamente a determinare il progressivo impoverimento delle capacità decisionali degli amministratori locali, favorendo l’irrigidimento dei rapporti con il mondo delle Telco.

6. Il ruolo dell’ANCI nelle dinamiche di interlocuzione con le Telco

Emblematica, inoltre, appare la posizione di ANCI, l’Associazione che raggruppa la quasi totalità dei Comuni italiani (94,7%), che ha assunto la mission di difendere in tutte le sedi i “presidi di prossimità” delle nostre istituzioni.

Ebbene, in tema di telecomunicazioni l’ ANCI ha manifestato da sempre un atteggiamento ondivago, ora schierandosi timidamente a fianco dei Comuni, contro i rischi di una eccessiva compressione delle competenze, in relazione ad alcuni provvedimenti legislativi giudicati eccessivamente penalizzanti per le amministrazioni locali⁸, ora discostandosi dalle proteste organizzate dagli enti locali, accusati di “ostacolare” il processo di sviluppo del 5G.

Registriamo, tuttavia, che nelle sedi e occasioni ove l’ ANCI avrebbe dovuto manifestare il proprio fermo dissenso in difesa delle prerogative dei Comuni, ciò non è avvenuto, demandando al più assoluto silenzio lo sviluppo e l’epilogo di situazioni che avrebbero richiesto un forte richiamo ai precetti costituzionali.

In tale contesto, a nostro avviso, ANCI ha assunto un ruolo di acquiescenza alle posizioni favorevoli all’allentamento dei vincoli amministrativi, che mal si concilia con i nobili obiettivi statutariamente perseguiti e per i quali essa stessa invoca comportamenti improntati alla collaborazione.

Al riguardo, hanno destato imbarazzo gli accordi e i protocolli d’intesa sottoscritti da ANCI con i maggiori operatori delle telecomunicazioni, nell’ottica di rafforzare lo sviluppo del “Piano Italia 5G Densificazione”⁹, ma anche per consolidare una collaborazione strutturata tra Comuni e imprese della filiera delle TLC (ANCI-ASSTEL)¹⁰, finalizzata ad accelerare la realizzazione di infrastrutture digitali nei territori.

Le perplessità emergono, non tanto e non solo per aver individuato - quale interlocutore privilegiato - i maggiori competitor delle Telco , privando di un reale coinvolgimento le realtà istituzionali e civiche del territorio, destinatarie ineluttabili dei processi di densificazione incontrollata delle antenne, quanto per aver lasciato sostanzialmente irrisolti i veri nodi del conflitto, con il risultato di procrastinare, se non accrescere, il senso di vuoto e abbandono percepito dagli enti locali.

L’ ANCI è intervenuta – a nostro giudizio, maldestramente - persino attraverso la pubblicazione di un Vademecum divulgativo “per la gestione dello sviluppo dell’infrastruttura di telefonia mobile 5G”¹¹, con l’obiettivo di supportare gli enti locali nella gestione amministrativa della nuova tecnologia di quinta generazione, e di contrastare le fake news circa la diffidenza manifestata da molti cittadini e sindaci.

Il risultato ottenuto, infatti, tradisce le attese, posto che l’approccio adottato risente inevitabilmente di una soggezione ai poteri forti delle telecomunicazioni, e se ancora oggi, numerosi Comuni perseguono una politica di diffidenza nei confronti delle tecnologie di telefonia mobile e degli operatori ad esse collegati, lo si deve in gran parte a questa politica di asservimento praticata negli anni.

7. Il ruolo dell’Authority per la concorrenza

La crociata condotta nei confronti degli enti locali e delle realtà civiche, colpevoli di rallentare od ostacolare lo sviluppo delle tecnologie di comunicazione mobile di ultima generazione, vede, tra i protagonisti, anche l’Antitrust, l’Authority nazionale garante del mercato e della concorrenza.

L’Authority, avvalendosi del proprio ruolo di garanzia, è intervenuta ripetutamente sul tema, con l’obiettivo di stimolare la concorrenza tra le imprese, producendo una serie di segnalazioni, mirate:

• a condannare gli ostacoli che Arpa, Regioni e Comuni avrebbero frapposto allo sviluppo delle reti di telecomunicazione mobile, attraverso l’approvazione di pareri, norme ed atti regolamentari contenenti vincoli alla libertà di installazione (AS 1551 ¹² e AS 1683¹³);

• a censurare le attività ostative poste in essere da Roma Capitale sulla base del Regolamento degli impianti di telefonia mobile, che avrebbe determinato “una restrizione ingiustificata alla concorrenza nel mercato delle telecomunicazioni mobili” (AS 1576)¹⁴;

• a sostenere “l’eliminazione degli ostacoli ingiustificati” allo sviluppo infrastrutturale della tecnologia wireless 5G (AS 1691)¹⁵, nonché ad auspicare l’aumento dei limiti elettromagnetici (AS 1893)¹⁶.

In tutti gli interventi sopra richiamati l’Antitrust, pur sottolineando l’inadeguatezza della disciplina vigente e l’esigenza di riformare la legislazione sulle procedure autorizzatorie, semplificandone l’iter in nome della concorrenza del mercato delle telecomunicazioni, non risulta abbia mai posto l’accento sulla opportunità di incoraggiare, nell’ambito dei processi regolatori, percorsi improntati a favorire elementi partecipativi e di interlocuzione tra gli attori coinvolti nella pianificazione delle infrastrutture di telecomunicazione.

Eppure, l’Autorità Garante per la concorrenza avrebbe potuto abbracciare una visione opposta all’autoritarismo impositivo, che ha fin qui governato il fenomeno della diffusione delle antenne, fino a trasformare una opportunità di sviluppo tecnologico del Paese in una estenuante battaglia di civiltà , tesa a rivendicare da ogni parte le proprie prerogative.

Essa avrebbe potuto suggerire e sostenere soluzioni di buon senso, capaci di attuare principi volti al coinvolgimento, all’inclusione, alla condivisione di strumenti regolatori, piuttosto che incoraggiare misure improntate unicamente a sottrarre competenze e poteri agli enti locali, nell’illusione di addomesticarne le decisioni.

Ecco, l’ Antitrust questo coraggio non l’ha ostentato, non ha saputo o voluto perseguire l’obiettivo di favorire un autentico regime di concorrenza tra le imprese, arroccandosi piuttosto nei comodi approdi di segnalazioni e censure, esibite perfino nelle proposte di riforma concorrenziale (AS 1730) ¹⁷ e volti a suggerire al governo di turno interventi legislativi nel segno di una ulteriore semplificazione delle procedure autorizzative e, aggiungiamo, di una ulteriore, mortificante sottrazione di ruolo e competenze per gli enti locali.

Dunque, l’Autorità di garanzia, nei propri puntuali interventi, si è distinta nel rafforzare la volontà di demolire gli strumenti di gestione, controllo e cautela, affidati dalla legge agli enti locali per bilanciare il potere degli operatori di telecomunicazione, sostenendo le pretese di questi ultimi e contribuendo, in nome di un principio concorrenziale alquanto discutibile, alla diffusione indiscriminata delle infrastrutture elettromagnetiche nell’intero territorio nazionale, alimentando incertezze e conflittualità sociale.

8. Suggerimenti per una soluzione condivisa

Piuttosto che assumere provvedimenti unicamente orientati alla semplificazione normativa di procedure autorizzatorie e tese a colpevolizzare popolazione ed enti locali, per aver assunto posizioni ritenute ostative o, addirittura, antiscientifiche, il legislatore avrebbe dovuto ascoltare le esigenze del territorio, avviare utili interlocuzioni e coinvolgere le realtà locali, infine costruire strumenti di cooperazione tra operatori e amministratori locali.

Partecipazione e inclusione sono – a nostro avviso - le ricette per superare reciproche diffidenze, resistenze, ostacoli e burocrazia; viceversa, si è ritenuto utile adottare un approccio intimidatorio , attaccando i principi di governo del territorio e depotenziando ruolo e competenze dei Comuni, come se ciò bastasse a vincere le resistenze locali e l’avversione della popolazione alle imposizioni calate dall’alto.

Tuttavia, l’ottusa, dissennata ricerca di un colpevole a cui attribuire le responsabilità che il legislatore non ha saputo assumersi, non si ferma qui e sembra proseguire ciecamente, allorché nell’ultimo paper di I-Com, ¹⁸ tra gli spunti di policy, emergono nuove, umilianti misure punitive, che sembrano suggerite per porre una pietra tombale alle prerogative costituzionalmente attribuite ai comuni.

Poiché gli “enti locali si trovano a gestire l’applicazione di una normativa complessa, stratificata negli anni e dall’elevato tecnicismo”, che rischia di compromettere il programma di realizzazione delle infrastrutture digitali nei territori, constatate le “criticità applicative ancora esistenti”, si suggeriscono “misure atte adobbligareove necessario le amministrazioni che si oppongono all’installazione di infrastrutture”.

Tra queste, si segnala l’opportunità di superare definitivamente il concetto di “zone preferenziali”, che sarebbero “imposte unilateralmente dagli enti locali per la localizzazione degli impianti di telefonia mobile”¹⁹.

L’accento, come è facile evincere, è posto sulla capacità dei comuni di adottare un regolamento, nel cui Piano si individuano – a detta degli esperti di I-Com - “aree dove di fatto l’installazione delle antenne viene ostacolata o vietata”. Ciò, in contrasto con il Codice delle Comunicazioni elettroniche, che non consentirebbe ai comuni di introdurre vincoli aggiuntivi rispetto alla normativa statale.

Le Telco, al riguardo, propongono l’ammissibilità delle zone preferenziali “solose definite attraverso accordi condivisi con gli operatori e sulla base di liste di aree pubbliche messe formalmente a disposizione dagli enti locali”, attraverso un meccanismo trasparente.

Va chiarito, anzitutto, che il criterio localizzativo, riferito alla individuazione delle aree preferenziali, non ha mai avuto carattere impositivo e si attesta, piuttosto, quale indicazione privilegiata, a fronte di uno studio qualificato del territorio.

Inoltre, tali criteri, come universalmente riconosciuto dalla giurisprudenza ^{20 21} , sono ritenuti assolutamente legittimi, nella misura in cui non pregiudichino la copertura del servizio radioelettrico del territorio. Dunque, si applica il principio di derogabilità, laddove risulti necessario garantire l’efficiente servizio di telecomunicazioni sull’intero territorio comunale.

Pertanto, tali proposte non trovano fondamento giuridico e si qualificano come l’ennesimo, sciagurato tentativo di depotenziare ulteriormente e, forse, definitivamente, gli strumenti di governo del territorio, che viceversa rappresentano una prerogativa dei Comuni e sopra i quali sono ipotizzabili esclusivamente interventi e misure di modifica della Costituzione.

In realtà, l’ipotesi di neutralizzare in capo ai comuni le capacità di tutela e governo del territorio risulta già sperimentata con il c.d. “Decreto Gasparri” (D.Lgs. 198/2002) ²² nel lontano 2002, in cui si prevedeva che gli impianti di telefonia mobile avrebbero potuto essere realizzati “anche in deroga agli strumenti urbanistici e alle norme in materia urbanistica-edilizia”.

Tale tentativo ebbe vita breve, allorché fu dichiarata l’illegittimità costituzionale del decreto con Sent. 303/2003²³. In quel contesto la Corte costituzionale intervenne con un’altra pronuncia esemplare, la Sent. 307/2003 ²⁴, che ha contribuito a legittimare le competenze dei comuni, riconoscendo piena potestà di governo del territorio, pur ancorata al bilanciamento dell’interesse nazionale a garantire la diffusione di una adeguata copertura del servizio radioelettrico.

Inoltre, sul tema soccorre una consolidata giurisprudenza amministrativa, che ammette l’individuazione di criteri localizzativi - anche in negativo - degli impianti di telefonia mobile, cioè espressi anche sotto forma di divieto, quali ad es., il divieto di collocare antenne su specifici siti sensibili (ospedali, scuole, case di cura e di riposo, ecc..) ^{25 26}.

Per ultimo, la disciplina contenuta nel Codice delle comunicazioni elettroniche (d.lgs. 259/2003), va interpretata alla luce del nuovo principio ambientale che discende dalla riforma costituzionale approvata nel 2022²⁷, attraverso cui sono stati modificati gli artt. 9 e 41 Cost.

In tema di installazione di impianti e antenne la tutela ambientale e paesaggistica assume un peso costituzionale rafforzato nei procedimenti autorizzativi, che, pur tenendo conto dell’esigenza di bilanciamento con l’innovazione tecnologica, esige che lo sviluppo digitale sia compatibile con la tutela di ambiente ed ecosistemi.

Inoltre, tra i limiti all’iniziativa economica è stato aggiunto il riferimento alla salute e all’ambiente.

Per cui, in questa nuova cornice giuridica, le Regioni e i Comuni devono esercitare le proprie competenze nel rispetto del nuovo equilibrio tra libertà d’impresa e tutela ambientale.

7. Conclusioni

Vanno, pertanto, respinte con forza le ulteriori proposte semplificative, sopra richiamate e tese a desertificare le competenze degli enti locali, sia per l’interpretazione impositiva che le accompagna, sia in quanto contribuiscono a minare il rapporto di cooperazione e collaborazione auspicato tra l’ente pubblico e l’operatore privato, nella scelta condivisa della migliore localizzazione per gli impianti di telecomunicazione nel territorio comunale.

Per concludere questa breve disamina e in risposta alla seconda domanda, sul perché i Comuni avrebbero interesse ad ostacolare lo sviluppo infrastrutturale delle telecomunicazioni nel proprio territorio, non occorre evocare la sindrome Nimby o attingere ad oscure, imperscrutabili ragioni di ritrosia istituzionale, quando la realtà ci consegna con evidenza, l’accanimento, gratuito e pervasivo, praticato dal legislatore nei confronti delle amministrazioni locali , attraverso un carico di legiferazione esclusivamente orientato in favore degli operatori di telecomunicazioni.

Tale atteggiamento, prettamente intimidatorio, ha rappresentato e rappresenta una inammissibile mortificazione per gli enti locali , sui quali pesa, da un lato l’esigenza, legittima, di tutelare il territorio con strumenti, spesso, inadeguati e insufficienti a garantire un’efficace attività di governo, dall’altro l’onere, gravoso, di valutare le istanze di nuove antenne, in una cornice giuridica e amministrativa tesa a sottrarre sempre più poteri e competenze agli amministratori locali, condizionandone l’operato e l’autonomia ad essi riconosciuta.

Roma, 15 aprile 2026