TAR Piemonte Sez. I n.1339 del 21 dicembre 2011
Elettrosmog. Limiti di esposizione

Il limite di esposizione rappresenta una soglia di compatibilità con la salute umana che non deve in alcun caso essere superata; il valore di attenzione è un diverso limite, ovviamente più elevato, il cui rispetto costituisce una misura di cautela per proteggere la popolazione dagli effetti a lungo termine connessi con l’esposizione ai campi elettromagnetici all’interno di edifici adibiti a permanenze prolungate

N. 01339/2011 REG.PROV.COLL.

N. 00068/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 68 del 2011, proposto da:
Time media s.p.a., già Teletime Spa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Ornella Soncin, Mario Mossali, con domicilio eletto presso l’avv.to Ornella Soncin in Torino, corso V. Emanuele II, 88;

contro

Comune di Pecetto Torinese, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Carlo Merani, Antonella Lauria, con domicilio eletto presso l’avv.to Carlo Merani in Torino, via Pietro Micca, 21;
Provincia di Torino;
Ispettorato Territoriale Piemonte -V. Aosta del Ministero dello Sviluppo Economico – Comunicazioni;
Agenzia Regionale Protezione Ambiente (Arpa) – Piemonte;

per l'annullamento

dell'ordinanza n. 25 del 18/10/2010 del Comune di Pecetto Torinese, con la quale il Responsabile del Servizio Tecnico - Settore Lavori Pubblici, Manutenzione ed Ambiente ha diffidato il legale rappresentante della ricorrente ad eseguire la riduzione a conformità in modo da ridurre il valore di campo entro il limite consentito, riferito ai livelli di attenzione, tramite la riduzione della potenza al connettore d'antenna, con contestuale monitoraggio in remoto della potenza;

nonché di ogni atto connesso, presupposto o consequenziale, precedente o successivo, ivi compresi la nota di avvio del procedimento del 31/5/2010, prot. 4769

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Pecetto Torinese;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 1 dicembre 2011 la dott.ssa Paola Malanetto e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Parte ricorrente ha adito l’intestato TAR e impugnato gli atti in epigrafe deducendo di essere titolare di una impresa radiofonica che si avvale di un impianto di radiodiffusione sonora presso il sito denominato “colle della Maddalena”, ove la Provincia di Torino ha intrapreso una procedura di risanamento per inquinamento radioelettrico.

A seguito di rilevazioni effettuate dall’ARPA nel 2000, nel corso delle quali si riscontrava il superamento del limite di attenzione 6 V/m da parte di impianti presenti sul colle della Maddalena, la Regione prescriveva una prima riduzione a conformità. Interpellato il competente organo periferico del Ministero delle Comunicazioni, l’Ispettorato territoriale per il Piemonte e la Valle d’Aosta, veniva verificata l’incompatibilità della riduzione ordinata con il permanere della qualità del servizio. I titolari delle stazioni radiofoniche venivano quindi diffidati a presentare misure alternative di risanamento e, in data 9/8/2001, veniva indetta apposita conferenza di servizi per addivenire ad una soluzione condivisa tra tutti i Comuni e le amministrazioni interessate, nonchè le varie emittenti radiofoniche (in tutto 52) presenti nel sito.

In data 4/3/2004 venivano approvate delle linee guida elaborate dal Politecnico di Torino.

Con L.R. n. 19 del 3/8/2004 la Regione delegava alle Province l’adozione dei piani di risanamento di cui alla L. n. 36/2001 e, con D.G.R. n. 71 del 2004, venivano approvate le linee guida per il risanamento del sito del Colle della Maddalena; contemporaneamente veniva delegato alla Provincia di Torino il compito di proseguire e concludere l’opera di risanamento.

In data 16/1/2006 veniva indetta nuova conferenza di servizi e si prospettava la costruzione di una unica torre per le telecomunicazioni; in data 2/5/2006 veniva siglato tra la Provincia e i Comuni interessati un Protocollo d’intesa, conferendo ad un ingegnere l’incarico di studiare la fattibilità della struttura.

In data 21/06/2009 veniva sottoscritto un accordo tra Provincia e Associazioni emittenti del Colle della Maddalena, avente ad oggetto gli indirizzi preliminari per il Piano di Risanamento.

Con delibera del 27/7/2010 si dava atto della disponibilità della Provincia e dei Comuni torinesi a condividere il percorso di risanamento, con disponibilità delle emittenti a farsi carico dei costi del medesimo.

Ciò nonostante, in data 31/5/2010, il Comune di Pecetto torinese, ai sensi e per gli effetti degli artt. 7 e 8 della legge n. 241/1990, comunicava l’avvio del procedimento amministrativo finalizzato alla riduzione a conformità delle emissioni prodotte dall’impianto della società ricorrente; quindi veniva emessa l’ordinanza impugnata.

La ricorrente chiedeva al competente ispettorato territoriale di accertare che la disposta riduzione non sarebbe stata compatibile con il mantenimento del servizio.

Deduce pertanto parte ricorrente i seguenti motivi di ricorso:

Violazione dell’art. 4 del d.m. n. 381/1998 e degli artt. 6 co. 1 lett. a) e 8 commi 5,6,7 e 8 della l.r. n. 19/2004 e dell’art. 5 del DGR n. 39 – 14473 del 29/12/2004. Eccesso di potere e/o incompetenza per l’adozione di un provvedimento in materia attribuita per competenza alla Provincia di Torino ai sensi degli artt. 47 della l.r. n. 44 del 26/4/2000 e 6 della L.R. n. 19 del 3/8/2004. Difetto di istruttoria in relazione al mancato previo accertamento del competente Ispettorato Territoriale Piemonte.

Alla luce della normativa statale e regionale le competenze in materia sono state distribuite tra le Province, cui spettano il controllo, la vigilanza, la campagne di misura dell’inquinamento acustico elettromagnetico nonché l’adozione dei piani di risanamento, e i Comuni cui sono attribuite le funzioni connesse al rilascio di provvedimenti autorizzativi, nulla osta, concessioni in materia di localizzazione impianti. In materia di piano di risanamento la legge regionale attribuisce la competenza alla Regione. Qualora i valori di attenzione vengano superati il Comune può provvedere a diffidare i gestori alla riduzione a conformità, fatta salva la qualità del servizio; se quest’ultima non può essere garantita i gestori possono presentare un piano di risanamento. In caso di inottemperanza il piano può essere presentato dalla Provincia su proposta dell’ARPA e prevedere azioni di risanamento a carico dei gestori. Infine, in caso di mancato risanamento da parte dei gestori, è possibile alla Provincia chiedere al competente Ministero la disattivazione degli impianti.

Contesta parte ricorrente che la sovra riportata procedura sia stata distorta poiché da anni è in corso lo studio del piano di risanamento, che i gestori sono disponibili ad attuare; non essendosi tuttavia il medesimo ancora compiuto, in mancanza di una inottemperanza addebitabile alla ricorrente e in generale ai gestori, non sussisterebbe la possibilità del Comune di ordinare una riduzione di potenza in totale spregio della qualità del servizio.

Violazione dell’art. 42 co. 1 lett d), e) del d.lgs. n. 177/2005. Eccesso di potere per travisamento dei fatti; la riduzione di potenza renderà l’emittente inadempiente all’obbligo, su altro fronte previsto, di garantire l’efficienza del servizio, con conseguente revoca dell’assegnazione delle frequenze.

Eccesso di potere per contraddittorietà dell’azione del Comune di Pecetto. Violazione della delibera 27/7/2010 della Provincia di Torino e del Protocollo di intesa sottoscritto tra la medesima e il Comune in data 2/5/2006. Violazione del principio di affidamento.

Contesta la ricorrente la contraddittorietà tra l’iniziativa da ultimo intrapresa dal Comune e il piano di risanamento in itinere.

Eccesso di potere per la sproporzione della misura sanzionatoria disposta in riferimento all’accertamento in concreto eseguito dall’ARPA in data 14-15/04/2010.

Violazione dei criteri di efficacia e trasparenza di cui all’art. 1 della l n. 241/1990. Violazione del principio di buon andamento ex art. 97 della Costituzione. Violazione dell’art. 3 della l. n. 241/1990. Eccesso di potere per contraddittorietà e illogicità della motivazione.

Violazione dell’art. 21 Cost., libera manifestazione del proprio pensiero, e dell’art. 41 Cost. – libertà dell’iniziativa economica.

Si è costituito il Comune resistente contestando in fatto e diritto gli assunti di cui al ricorso.

La causa è stata istruita mediante acquisizione di documentati chiarimenti in relazione alla compatibilità tra la qualità del servizio e la riduzione di potenza ordinata, nonché mediante audizione delle parti.

Con ordinanza n. 370/2011 veniva accolta l’istanza cautelare.

All’udienza dell’1.12.2011 la causa veniva discussa e decisa.

DIRITTO

Preliminarmente occorre osservare, in fatto, che, in seguito all’istruttoria espletata, è stata depositata in giudizio apposita attestazione, resa dal Ministero dello sviluppo economico – dipartimento per le comunicazioni – Ispettorato territoriale Piemonte e Valle d’Aosta, in cui si attesta che, ove la ricorrente ottemperasse alla riduzione di potenza disposta nei suoi confronti con l’ordinanza impugnata (rispettivamente del 64,63% e dell’81,37%) in relazione alle frequenze utilizzate per diffondere programmi con il logo “Lattemiele”, non sarebbe più possibile il mantenimento della qualità del servizio.

Con il provvedimento che forma oggetto della presente impugnativa giurisdizionale, il Comune di Pecetto Torinese ha diffidato la ricorrente, nella sua qualità di emittente televisiva che opera mediante l’impianto sito in località Colle della Maddalena, ad eseguire la riportata riduzione a conformità, seguendo le indicazioni dell’A.R.P.A. Piemonte, in modo da ridurre il valore di campo complessivo dell’area entro i valori consentiti con riferimento ai limiti di attenzione.

E’ pacifico che la contestata determinazione comunale, pur facendo uso del verbo “diffida”, abbia consistenza di vera e propria statuizione autoritativa, nonché efficacia direttamente lesiva degli interessi della destinataria e sia, quindi, immediatamente impugnabile dinanzi al giudice amministrativo. E’ altresì pacifico ed accertato che tale riduzione sarebbe effettivamente e concretamente lesiva della qualità del servizio.

Quanto agli effetti dell’impugnato provvedimento, è anche da precisare, a fronte delle contrarie argomentazioni della difesa comunale (cfr. memoria del 31 ottobre 2011 e memoria di replica del 10 novembre), che essi consistono nell’imposizione della riduzione della potenza al connettore d’antenna, come letteralmente stabilito nel dispositivo dell’atto.

La possibilità di adottare le cosiddette “misure di analoga efficacia” (quali, ad esempio, l’installazione di appositi schermi) è configurata, infatti, come opzione meramente alternativa che, fino alla sua completa attuazione, non esclude l’obbligo di attuare la prescritta riduzione di potenza.

Ciò premesso, si rileva, quanto ai presupposti dell’atto in contestazione, che esso fa seguito al superamento dei valori di attenzione, accertato dall’A.R.P.A. Piemonte presso abitazioni private site in prossimità della stazione emittente.

La nozione di “valore di attenzione” è posta a tutela della salute e a salvaguardia della popolazione esposta alle emissioni elettromagnetiche prodotte dagli impianti (nella specie, di radiodiffusione televisiva).

Essa è codificata dall’art. 3, comma 1, lett. c), della legge 22 febbraio 2001, n. 36 (legge quadro sulla protezione dalle esposizioni a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici): “è il valore di campo elettrico, magnetico ed elettromagnetico, considerato come valore di immissione, che non deve essere, superato negli ambienti abitativi, scolastici e nei luoghi adibiti a permanenze prolungate…”.

Il secondo periodo della richiamata disposizione precisa che il valore di attenzione “costituisce misura di cautela ai fini della protezione da possibili effetti a lungo termine e deve essere raggiunto nei tempi e nei modi previsti dalla legge”.

Affine a tale nozione è quella di “limite di esposizione” che l’art. 3, comma 1, lett. b), della citata legge 36/2001 definisce come “il valore di campo elettrico, magnetico ed elettromagnetico, considerato come valore di immissione, definito ai fini della tutela della salute da effetti acuti, che non deve essere superato in alcuna condizione di esposizione della popolazione e dei lavoratori…”.

In breve: il limite di esposizione rappresenta una soglia di compatibilità con la salute umana che non deve in alcun caso essere superata; il valore di attenzione è un diverso limite, ovviamente più elevato, il cui rispetto costituisce una misura di cautela per proteggere la popolazione dagli effetti a lungo termine connessi con l’esposizione ai campi elettromagnetici all’interno di edifici adibiti a permanenze prolungate (cfr. anche d.P.C.M. 8 luglio 2003, art. 3).

In attuazione della normativa nazionale, la Regione Piemonte ha disegnato, con la legge n. 19 del 3 agosto 2004, la disciplina sulla protezione dalle esposizioni a campi elettromagnetici.

Le disposizioni di specifico interesse sono contenute nell’art. 8 della legge che, in coerenza con la diversa funzione dei due istituti, prevede conseguenze parzialmente differenti nei casi di superamento dei limiti di esposizione e dei valori di attenzione.

Quanto alla prima ipotesi, il terzo comma dell’art. 8 stabilisce: “il comune diffida i gestori degli impianti che contribuiscono al campo elettromagnetico ad eseguire la riduzione a conformità in modo da ridurre il valore di campo rilevato entro il limite di esposizione consentito, secondo le indicazioni dell'ARPA, fatte salve le sanzioni previste all'articolo 16. Gli oneri per la riduzione a conformità sono a carico dei gestori”.

Qualora i gestori si siano resi inadempienti, il Comune, come previsto dal successivo quarto comma, “richiede alle amministrazioni centrali competenti la disattivazione dei suddetti impianti e ne dà comunicazione alla provincia”.

Nel caso in cui, invece, non risultino rispettati i valori di attenzione, il Comune, secondo quanto previsto dal quinto comma dell’art. 8, “diffida i gestori degli impianti che contribuiscono al campo elettromagnetico ad eseguire la riduzione a conformità, compatibilmente con la qualità del servizio e previo accertamento da parte degli organi ausiliari periferici del Ministero delle comunicazioni”.

Inoltre, giusta la previsione del sesto comma, “se la riduzione a conformità non consente il mantenimento della qualità del servizio, i gestori presentano alla provincia una proposta di piano di risanamento. La provincia adotta il piano di risanamento, avvalendosi del parere dell'ARPA, sentiti i comuni interessati ed acquisito il preventivo parere vincolante da parte degli organi tecnici ed ausiliari periferici delle autorità centrali competenti”.

Le misure da adottarsi nelle due ipotesi sono modellate, pertanto, sulla base del medesimo schema procedimentale che dà luogo all’adozione di un provvedimento (“diffida”) di riduzione a conformità.

Nel caso di superamento dei valori di attenzione, peraltro, l’adozione di tale misura richiede quale ulteriore presupposto che sia garantito il mantenimento della qualità del servizio, condizione che deve essere accertata da parte degli organi ausiliari periferici del Ministero delle comunicazioni.

L’uso dell’avverbio “compatibilmente” da parte del legislatore regionale rende palese, infatti, come l’insussistenza di tale condizione precluda l’immediata riduzione a conformità, dischiudendo l’eventuale fase procedimentale, prevista dal comma 6, volta all’adozione del piano di risanamento.

Tale condizione non è richiesta, invece, nella più delicata ipotesi di superamento del limite di esposizione, dove l’inottemperanza all’ordine di riduzione a conformità comporta, inoltre, la disattivazione dell’impianto.

La descritta differenza di trattamento appare coerente, d’altronde, con la diversa natura e funzione dei limiti di che trattasi in quanto, come già rilevato, i limiti di esposizione costituiscono soglie insuperabili, mentre i valori di attenzione rappresentano una misura di cautela da raggiungersi con modalità e tempi normativamente prestabiliti. Tanto spiega perché, nel corpo della normativa, compresa la direttiva tecnica, mentre i limiti di esposizione, che nell’ottica del legislatore costituiscono un immediato danno per la salute pubblica, non sono suscettibili di ulteriore contemperamento con altri beni giuridici protetti; per contro la disciplina dei limiti di attenzione non prescinde dal rispetto delle esigenze di funzionalità del servizio e i due interessi trovano un necessario contemperamento nel piano di risanamento.

Così ricostruita la fattispecie e la normativa applicabile si ritiene fondato il primo motivo di ricorso.

Nel caso in esame, infatti, l’autorità comunale si è limitata a recepire le risultanze degli accertamenti compiuti da A.R.P.A. Piemonte e, sulla base di esse, ha direttamente ordinato la riduzione a conformità tramite la riduzione della potenza al connettore d’antenna in una ipotesi di superamento dei limiti di attenzione.

Tale modus procedendi si discosta dalle prescrizioni del già citato art. 8, comma 5, della legge regione Piemonte n. 19/2004, non avendo il Comune previamente verificato, tramite gli organi tecnici dell’amministrazione periferica dello Stato deputati a tale compito, se la riduzione a conformità fosse compatibile con il mantenimento della qualità del servizio. Né giova sostenere che i suddetti accertamenti devono essere richiesti dagli interessati e sono a loro carico in quanto agli oneri, poiché sotto questo profilo la ricorrente si è correttamente attivata versando il prescritto contributo all’organo competente.

La diagnosi di illegittimità dell’atto in contestazione si rafforza, dal punto di vista sostanziale, in considerazione dell’esito ineluttabilmente negativo di tale verifica, atteso che la riduzione a conformità si sovrappone ad analoga misura disposta circa un decennio addietro e che già in tale occasione l’Ispettorato territoriale aveva espresso un parere di non mantenimento della qualità del servizio.

Sotto un diverso profilo, appare pure ravvisabile, con riferimento alle doglianze esposte con il terzo motivo di ricorso, la fondatezza della censura; il sito in questione è interessato da un procedimento, dapprima affidato alla competenza regionale e successivamente alla Provincia di Torino, volto all’adozione del piano di risanamento che si protrae da molti anni, senza che tuttora sussistano certezze in ordine alla sua conclusione e alla relativa tempistica.

In forza delle richiamate disposizioni normative regionali il piano di risanamento costituisce lo strumento da utilizzarsi per contemperare le contrapposte esigenze di tutela della popolazione esposta alle emissioni elettromagnetiche superiori ai valori di attenzione e dell’attività economica delle emittenti che irradiano il segnale. Il procedimento era in tal senso già stato correttamente avviato dalle amministrazioni competenti circa una decina di anni addietro; se nonché il medesimo è allo stato privo di esito per contrasti sorti tra le amministrazioni e senza che alcuna inadempienza sia addebitabile alle emittenti (esse hanno regolarmente presentato il piano, regolarmente dichiarato la disponibilità a sopportarne gli oneri).

In pendenza del procedimento di approvazione di tale piano, deve pertanto escludersi che l’autorità amministrativa sia legittimata a disporre nuove riduzioni di potenza che si sovrappongono alle precedenti, poiché tale opzione, oltre a non essere contemplata dalle disposizioni di rango primario, appare illogicamente volta a riversare sul privato le conseguenze del ritardo, nella specie cronicizzato, dell’azione amministrativa. Tanto più che sul fronte amministrativo non si ritiene neppure di indicare un fisiologico termine del procedimento, così nella sostanza abdicando alla funzione di contemperamento degli interessi che la legge fisiologicamente affida al procedimento stesso.

I rilievi di cui sopra hanno carattere assorbente delle altre censure di legittimità dedotte da parte ricorrente e comportano l’accoglimento del ricorso.

Considerando la peculiarità della fattispecie e la soccombenza reciproca, le spese del grado di giudizio vanno integralmente compensate fra le parti costituite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Prima)

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto,

accoglie il ricorso e per l’effetto annulla gli atti impugnati nei sensi e nei limiti di cui in motivazione;

compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 1 dicembre 2011 con l'intervento dei magistrati:

Franco Bianchi, Presidente

Richard Goso, Primo Referendario

Paola Malanetto, Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 21/12/2011