Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 5813, del 24 novembre 2014
Urbanistica.Condizione specifica dei luoghi e necessità del piano attuativo

Secondo giurisprudenza amministrativa consolidata la condizione specifica dei luoghi (lotto intercluso, edificazione, sufficiente urbanizzazione) esclude l'esigenza del piano attuativo, anche laddove esso sia previsto, non potendo quindi l'amministrazione sottrarsi a una valutazione specifica che deve essere però rapportata a tali rigorosi presupposti. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese)

N. 05813/2014REG.PROV.COLL.

N. 00109/2009 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 109 del 2009, proposto da: 
Comune di Pignataro Interamna, in persona del Sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Sandro Salera, e con questi elettivamente domiciliato in Roma, alla via T. Monticelli n. 12, presso lo studio dell'avv. Antonio Pileggi, per mandato a margine dell'appello;

contro

Coget S.n.c., con sede in San Giorgio a Liri, in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Achille Migliorelli, e con questi elettivamente domiciliata in Roma, alla via Gradisca n. 7, presso lo studio dell'avv. Andrea Barletta, per mandato in calce alla memoria di costituzione in giudizio;

nei confronti di

Regione Lazio, in persona del Presidente pro-tempore della Giunta Regionale, non costituita nel giudizio di primo grado e nel giudizio d'appello;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, Sezione staccata di Latina, n. 1448 del 29 ottobre 2008, non notificata, resa tra le parti, con cui, in accoglimento del ricorso in primo grado n.r. 419/2008, è stata annullata la nota n. 1632 del 6 febbraio 2008 recante diniego del permesso di costruire un fabbricato a uso industriale, da destinare a produzione e lavorazione di serramenti in alluminio, con compensazione delle spese del giudizio di primo grado

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 ottobre 2014 il Cons. Leonardo Spagnoletti e uditi l'avv. Sabatino Rainone, per delega dell'avv. Sandro Salera, per il Comune di Pignataro Interamna appellante e l'avv. Achille Migliorelli per l'appellata Coget S.n.c.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.) Coget S.n.c., con sede in San Giorgio a Liri, è proprietaria di un suolo, della complessiva estensione di mq. 2.348,40, in località "Monne" del Comune di Pignataro Interamna (in catasto distinto al fg. 16, particelle nn. 245, 246, 247, 248, 249 e 252), in zona tipizzata come "D" industriale dal P.R.G. comunale approvato con deliberazione della Giunta Regionale del Lazio n. 1700 del 20 ottobre 2002.

Con istanza in data 20 luglio 2006 l'interessata chiedeva il rilascio del permesso di costruire un fabbricato a uso industriale, da destinare a produzione e lavorazione di serramenti in alluminio, e impugnava il silenzio-rifiuto dell'Amministrazione comunale con ricorso accolto con sentenza del T.A.R. per il Lazio, Sezione staccata di Latina, n. 8 del 7 gennaio 2008.

In esecuzione della sentenza, con nota n. 1632 di prot. del 6 febbraio 2008, comunicata al difensore nel predetto giudizio amministrativo, il Sindaco, nella qualità di responsabile dell'area e in sostituzione dell'Assessore comunale competente, rigettava l'istanza sul rilievo della carenza del lotto minimo richiesto (pari a mq. 5.000) nonché del prescritto piano attuativo.

Con ricorso in primo grado n.r. 419/2008, l'interessata ha impugnato il diniego, e occorrendo la deliberazione regionale di approvazione del P.R.G., limitatamente all'art. 38 delle N.T.A., nella parte in cui osti alla realizzazione dell'intervento, deducendone l'illegittimità sotto vari profili.

Con la sentenza in epigrafe, il T.A.R., respinte le eccezioni pregiudiziali di inammissibilità del ricorso (perché non notificato alla società Tiseo S.r.l., proprietaria di suolo finitimo, che a detta dell'Amministrazione rivestirebbe qualità di controinteressata) e di tardività dell'impugnazione dell'art. 38 delle N.T.A. (in funzione dell'invocata sua immediata lesività) ha accolto il ricorso in base a duplice rilievo:

a) il lotto ricade in area sufficientemente urbanizzata, con conseguente esclusione dell'esigenza di piano attuativo;

b) l'art. 38 delle N.T.A. è illegittimo, richiedendo irrazionalmente un lotto minimo di 5.000 mq. laddove l'intera porzione del suolo appartenente alla Coget, e di quello confinante di proprietà della Tiseo S.r.l., è pari ad appena mq. 4.000, e quindi l'intera zona industriale ivi tipizzata è inferiore al lotto minimo.

2.) Con appello notificato il 29 dicembre 2008 e depositato l'8 gennaio 2009, il Comune di Pignataro Interamna ha impugnato la predetta sentenza, deducendo in sintesi i seguenti motivi:

A) Violazione dell'art. 21 della legge n. 1034/1971 e s.m.i. Omessa integrazione del contraddittorio e omessa intimazione del controinteressato. Inammissibilità del ricorso in primo grado.

Il giudice amministrativo pontino ha errato nell'escludere che la società Tiseo S.r.l. rivesta la qualità di controinteressata non intimata, poiché la medesima, avendo a sua volta ottenuto permesso di costruire e realizzato un manufatto a usi produttivi, vedrebbe pregiudicate le proprie potenzialità edificatorie sull'area residua del lotto.

Sotto altro profilo, e a conferma di tale qualità, si ribadisce che la stessa Coget S.n.c. ha impugnato con ricorso straordinario al Capo dello Stato il permesso di costruire rilasciato alla Tiseo S.r.l.

B) Irricevibilità del ricorso per tardiva impugnazione del P.R.G. (art. 38 N.T.A.).

Erronei sono altresì i rilievi relativi alla ritenuta illegittimità dell'art. 38 delle N.T.A. del P.R.G., le cui prescrizioni relative al lotto minimo e alla obbligatorietà del piano attuativo devono considerarsi immediatamente lesive, onde dovevano essere impugnate in via diretta e in modo tempestivo, tenuto conto che la deliberazione regionale di approvazione del P.R.G. è stata pubblicata sul B.U.R.L. S.O. n. 5 del 20 febbraio 2003.

C) Inapplicabilità del principio di equivalenza tra piano attuativo e sufficiente urbanizzazione della zona. Esclusione nella specie dell'esistenza di lotto intercluso.

Né la ricorrente in primo grado ha dimostrato, limitandosi ad allegare che si tratta di lotto intercluso, né il T.A.R. ha verificato in via istruttoria lo stato di sufficiente urbanizzazione della zona -da riferire alle opere di urbanizzazione primarie e secondarie-, idoneo a escludere l'esigenza del piano attuativo, e anzi nel ricorso straordinario proposto avverso il permesso di costruire rilasciato alla Tiseo S.r.l. la Coget S.n.c. ha sostenuto esattamente l'opposto, ossia l'esigenza del piano attuativo.

D) Statuizione ultra petitum. Ragionevolezza dell'art. 38 N.T.A. Disparità di effetti. Contraddittorietà. Potenziale contrasto di giudicati. Inammissibilità per mancata notifica al controinteressato.

Il giudice di primo grado ha pronunciato ultra petita l'illegittimità della disposizione normativa urbanistica laddove la ricorrente in primo grado aveva chiesto solo la sua, sia pur inammissibile, disapplicazione.

Peraltro, l'annullamento si riverbera sull'intera area, solo in parte di proprietà della Coget S.n.c., è intrusivo del merito, consente l'edificazione senza limiti minimi superficiari di lotto, non considera la piena razionalità della prescrizione, espressiva di discrezionalità insindacabile nel merito, profila possibile contrasto con la decisione del ricorso straordinario.

Con memoria di costituzione depositata il 30 gennaio 2009 e memoria difensiva depositata il 15 marzo 2014 l'appellata Coget S.n.c. ha dedotto a sua volta l'infondatezza dell'appello, rilevando in sintesi:

a) che la Tiseo S.r.l. non è affatto controinteressata, avendo ottenuto un permesso di costruire e asservito al manufatto edificato il suolo di mq. 1.715 contiguo a quello di essa appellata e ricadente in zona D industriale e accorpato ad altro suolo confinante ricadente in zona D artigianale, onde dal rilascio del permesso di costruire non può risentire alcuna conseguenza pregiudizievole;

b) che l'impugnativa dell'art. 38 N.T.A., proposta in via tuzioristica e solo in quanto ritenuto ostativo al rilascio del permesso di costruire, è comunque tempestiva perché avanzata in via cumulativa avverso l'atto di diniego; peraltro proprio in sede di rilascio del permesso di costruire alla Tiseo S.r.l. il Comune aveva dimostrato di non ritenere ostativo né l'art. 38 né il successivo art. 39 (dettato per la contigua zona artigianale e pure prescrivente il piano attuativo):

c) la piena coerenza ed esattezza delle motivazioni della sentenza gravata, sia in funzione della saturazione della zona e della esistenza di opere urbanizzative idonee, sia della correlata irragionevolezza della prescrizione urbanistica.

All'esito dell'udienza di discussione del 15 aprile 2014, con ordinanza n. 2385 del 9 maggio 2014 è stata disposta verificazione allo scopo di:

"acquisire una puntuale contezza circa l’esatto stato dei luoghi esistente e pertanto disporre verificazione per poter così colmare le asimmetrie informative e accertare il grado di urbanizzazione dell’area sita in località Monne del Comune di Pignataro Interamna, con destinazione di P.R.G. a 'zona industriale' (proprietà COGET S.n.c. e Tiseo S.r.l.), e precisamente: a) quanti siano gli edifici presenti nella zona su indicata e quale la loro tipologia; b) se e quali infrastrutture siano presenti nell’area de qua; c) se la suddetta zona sia fornita di servizi pubblici, tali da far supporre una adeguata urbanizzazione", affidata al Dirigente pro tempore dell’Agenzia del Territorio di Frosinone, o un funzionario da lui delegato, con contestuale rinvio all'udienza pubblica del 28 ottobre 2014.

In esito alla verificazione, all'odierna udienza, l'appello è stato discusso e riservato per la decisione.

3.) L'appello in epigrafe è destituito di fondamento giuridico e deve essere rigettato, con la conferma della sentenza gravata, integrata dai rilievi che seguono.

3.1) Con il primo motivo, individuato sotto la lettera A), il Comune di Pignataro Interamna appellante ha riproposto l'eccezione pregiudiziale d'inammissibilità dell'impugnativa in funzione dell'omessa intimazione della società Tiseo S.r.l., da qualificare come controinteressata.

L'eccezione è stata disattesa dal giudice amministrativo pontino osservandosi che in generale non sono configurabili controinteressati in relazione al diniego del permesso di costruire e che nel provvedimento non si fa alcuna espressa menzione della Tiseo S.r.l., essendo il medesimo fondato sul duplice rilievo dell'assenza del lotto minimo e della carenza di piano attuativo.

Il Comune appellante censura il capo della sentenza sostenendo che la Tiseo S.r.l., avendo a sua volta ottenuto un permesso di costruire e avendo realizzato un manufatto a usi produttivi, vedrebbe pregiudicate le proprie potenzialità edificatorie sull'area residua del lotto.

Orbene, a prescindere dall'ovvia considerazione che il permesso di costruire è sempre rilasciato "salvi i diritti dei terzi", esula qualsiasi elemento di prova in ordine alla sussistenza di ulteriore potenzialità edificatoria che potrebbe essere sacrificata dal titolo edilizio chiesto dalla Coget S.n.c.

Quest'ultima ha anzi replicato, con deduzione rimasta incontestata, che Tiseo S.r.l. ha asservito la superficie libera residua al manufatto realizzato, ciò che appare del tutto verosimile alla semplice visione dello stralcio planimetrico allegato alla relazione di verificazione.

Da quest'ultimo risulta, infatti, che il fabbricato della Tiseo S.r.l. occupa parte della particella n. 80 del foglio 16 tipizzata come area industriale, mentre la maggior porzione ricade sulla parte tipizzata come area artigianale; la residua porzione libera della particella tipizzata come area industriale ha forma irregolare, modesta estensione, e confina con l'ultima porzione, prospiciente la strada vicinale Selva del campo, tipizzata come agricola.

Né la sussistenza di un interesse qualificato a contraddire al diniego di permesso di costruire potrebbe fondarsi sull'altra domanda di annullamento dell'art. 38 N.T.A. del P.R.G., poiché questa, intesa ad eliminare la prescrizione relativa al lotto minimo e alla previa redazione di piano attuativo, in nessun modo potrebbe riverberarsi in senso negativo sulla Tiseo S.r.l., cui è stata consentita l'edificazione con accorpamento della porzione della particella n. 80 tipizzata quale area industriale, di superficie di gran lunga inferiore al lotto minimo e senza alcun piano attuativo.

3.2) Non ha maggior fondamento l'altra pur suggestiva eccezione, riproposta con il secondo motivo sub B, concernente la dedotta tardività dell'impugnazione dell'art. 38 delle N.T.A. del P.R.G. in funzione dell'allegata sua immediata lesività.

Sono infatti pienamente condivisibili i rilievi svolti nella sentenza gravata in ordine alla riconduzione dell'effetto lesivo non già in via diretta e immediata alla prescrizione sebbene alla sua concreta applicazione nel caso di specie, tenuto conto che, secondo gli esatti rilievi svolti dall'appellata, l'impugnativa è stata proposta in via tuzioristica sostenendosi invece, in via principale, l'inapplicabilità della prescrizione in ragione della situazione della maglia, già urbanizzata, e della condizione del lotto, intercluso, e che in tal senso, col rilascio del permesso di costruire alla Tiseo S.r.l., il Comune di Pignataro Interamna aveva manifestato orientamento che fondava ragionevole affidamento in ordine alla sostenuta inapplicabilità, posto che la disciplina della zona industriale (art. 38) in cui ricadeva parte del lotto della Tiseo e della zona artigianale (art. 39) che ne costituiva la porzione più ampia egualmente richiedevano il piano attuativo.

3.3) Analogamente infondate sono le censure dedotte nel terzo motivo dell'appello sub C) poiché gli esiti della verificazione svolta confermano sia la sostanziale interclusione del lotto appartenente alla Coget S.n.c. sia la sufficiente urbanizzazione della zona.

Il suolo appartenente alla Coget S.n.c., quello adiacente della Tiseo S.r.l. e altri in proprietà aliena, costituiscono nel loro complesso una maglia di forma grossomodo triangolare delimitata sugli assi principali dalla S.S. 630 Ausonia (sul lato sudest) e dalla strada provinciale Ausonia (sul lato nordovest), e sul lato più corto dalla strada vicinale Selva del campo, secondo quanto si ricava dalla semplice visione dello stralcio planimetrico allegato alla relazione di verificazione.

Il lotto di proprietà della Coget S.n.c. occupa la porzione centrale della maglia, in senso trasversale dal fronte che affaccia sulla strada vicinale Selva del campo a quello che prospetta sulla strada provinciale Ausonia.

Esso è suddiviso in varie particelle (nn. 494, 245, 246, 247, 248, 249, 252, 376, 377, 378); le particelle 494, 245, 246, 257, 248, 249 e 252 sono in parte minore tipizzate come agricole, e nella maggior porzione ricomprese nel perimetro della zona industriale, e quest'ultima ha superficie pari a mq. 2.326,40.

Il lotto interessato, quindi, ossia la porzione tipizzata a zona industriale, è delimitata sul lato sud, prospiciente la strada vicinale Selva del campo, dalla frazione delle particelle tipizzate come agricole, sul lato sudest dal lotto appartenente alla Tiseo S.r.l., su cui è stato realizzato un fabbricato industriale (riparazione e manutenzione veicoli industriali), sul lato nord ovest da altri lotti di proprietà aliena, su cui sorgono edifici residenziali, nonché dalla residua porzione delle suddette particelle della Coget S.n.c., su cui sorge altro fabbricato.

E' quindi evidente che si tratta di lotto "intercluso" che ricade in maglia edificata, parte tipizzata come agricola, parte come industriale e parte come artigianale (anche le particelle nn. 152, 153 e 305 che formano lo spigolo superiore della maglia a orientamento sudest nordovest, e esse pure tipizzate come artigianali, appartenenti ad altra società, sono edificate).

Quanto allo stato di urbanizzazione, la relazione del verificatore assevera la presenza, lungo la strada provinciale Ausonia, "...degli impianti di distribuzione dell'acqua, del gas, della luce" e anche della "rete di telecomunicazioni", nonché dell'illuminazione pubblica, ossia di tutte le opere di urbanizzazione primaria, mentre quelle di urbanizzazione secondaria (edifici scolastici di scuola materna, primaria e media inferiore, municipio, edifici pubblici di maggiore interesse) sono distanti "...poco più di due chilometri", e ciò non senza che debba rilevarsi che nella specie si tratta di intervento edilizio non residenziale in zona industriale.

E' quindi evidente che il provvedimento impugnato è affatto carente nella motivazione, poiché, a prescindere da eventuali profili concernenti la contraddittorietà tra il diniego del permesso di costruire opposto alla Coget S.n.c. e il rilascio del titolo edilizio in favore della Tiseo S.r.l., non ha considerato la condizione effettiva dei luoghi, la situazione del lotto, intercluso, la presenza di opere di urbanizzazione e la loro sufficienza rispetto alla natura e tipo dell'edificio da costruire (fabbricato a uso industriale, da destinare a produzione e lavorazione di serramenti in alluminio), attestandosi sull'astratta previsione della norma urbanistica senza verificare se essa fosse applicabile nel caso di specie, nel quale, per specifiche scelte di piano l'area delimitata era di superficie inferiore al lotto minimo e inserita in una maglia già edificata e sufficientemente urbanizzata, ossia che esulassero entrambi i presupposti individuati dall'art. 38 N.T.A..

Secondo giurisprudenza amministrativa consolidata la condizione specifica dei luoghi (lotto intercluso, edificazione, sufficiente urbanizzazione) esclude l'esigenza del piano attuativo, anche laddove esso sia previsto (cfr. solo per le più recenti, Cons. Stato, Sez. IV, 26 agosto 2014, n. 4296 e Sez. V, 31 ottobre 2013, n. 5251), non potendo quindi l'amministrazione sottrarsi a una valutazione specifica che deve essere però rapportata a tali rigorosi presupposti (Cons. Stato, Sez. IV, 10 giugno 2010, n. 3699).

3.4) Infondate sono da ultimo le censure dedotte con il motivo sub D), poiché il giudice amministrativo pontino non ha affatto violato il principio di correlazione tra chiesto e pronunciato, avendo per un verso rilevato l'illegittimità del diniego in funzione della sua carente motivazione, in relazione all'omessa considerazione della condizione dei luoghi (lotto intercluso, presenza di sufficiente grado di urbanizzazione), dall'altro evidenziato l'illegittimità dell'art. 38 N.T.A. se, in relazione alla situazione dei luoghi, debba considerarsi come ostativo alla edificazione, in quanto per un verso richiedente un lotto minimo di gran lunga superiore a quello delimitato e tipizzato come area industriale, dall'altro prescrivente un piano attuativo privo di razionalità in funzione della predetta situazione dei luoghi.

4.) In conclusione l'appello in epigrafe deve essere rigettato, con la conferma della sentenza impugnata, restando assorbiti tutti gli argomenti di doglianza, motivi o eccezioni non espressamente esaminati che il Collegio ha ritenuto non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

5.) Sussistono nondimeno giusti motivi per dichiarare compensate per intero tra le parti costituite le spese del giudizio d'appello, mentre non vi è luogo a provvedere quanto alla parte pubblica non costituita.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) rigetta l'appello in epigrafe n.r. 109/2009 e, per l'effetto, conferma la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, Sezione staccata di Latina, n. 1448 del 29 ottobre 2008.

Spese del giudizio d'appello compensate tra le parti costituite.

Nulla per le spese della Regione Lazio non costituita.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 ottobre 2014 con l'intervento dei magistrati:

Goffredo Zaccardi, Presidente

Marzio Branca, Consigliere

Nicola Russo, Consigliere

Raffaele Potenza, Consigliere

Leonardo Spagnoletti, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 24/11/2014

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)