TAR Emilia Romagna (PR) Sez. I n. 139 del 20 aprile 2016
Urbanistica.Convenzione di lottizzazione

La convenzione di lottizzazione, anche se istituto di complessa ricostruzione a causa dei profili di stampo giuspubblicistico che si accompagnano allo strumento chiaramente contrattuale, rappresenta pur sempre un incontro di volontà delle parti contraenti nell'esercizio dell'autonomia negoziale retta dal codice civile, sicché una richiesta di proroga inoltrata al Comune costituisce una proposta di modifica delle condizioni contrattuali, che deve essere accettata da controparte secondo i comuni principi civilistici.

N. 00139/2016 REG.PROV.COLL.

N. 00130/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

sezione staccata di Parma (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 130 del 2015, proposto da:
Mama Srl, rappresentato e difeso dagli avv. Nicola Bassi, Elena Pontiroli, con domicilio eletto presso Elena Pontiroli in Parma, Via Mistrali, 4; Futura Srl, rappresentato e difeso dagli avv. Elena Pontiroli, Nicola Bassi, con domicilio eletto presso Elena Pontiroli in Parma, Via Mistrali, 4;

contro

Comune di Carpaneto Piacentino, rappresentato e difeso dagli avv. Giorgio Pagliari, Matteo Sollini, con domicilio eletto presso Giorgio Pagliari in Parma, borgo Antini, 3;

nei confronti di

Unipolsai Assicurazioni Spa;

per l'annullamento

delibera di giunta n. 10 del 18/02/2015 avente ad oggetto piano urbanistico attuativo residenziale denominato "Carpaneto ovest" zona CIC e diniego di subentro - nonché per l’accertamento della validita' ed efficacia della convenzione urbanistica;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Carpaneto Piacentino;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 aprile 2016 il dott. Davide Ponte e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il ricorso introduttivo del giudizio le odierne parti ricorrenti impugnavano, in qualità rispettivamente di successivi acquirenti del compendio immobiliare oggetto della convenzione di lottizzazione conclusa dall’originaria dante causa col Comune intimato, gli atti di cui in epigrafe recanti in specie rigetto dell’istanza di completamento delle opere di urbanizzazione nonché richiesta di escussione della polizza fideiussoria. Veniva altresì richiesto accertamento della perdurante validità ed efficacia della convenzione nonché accertamento dell’inesistenza del diritto del Comune ad ottenere l’escussione della garanzia.

Nel ricostruire in fatto e nei documenti la vicenda, agli atti impugnati si muovevano pertanto le seguenti censure:

- violazione dell’art. 30 d.l. 69\2013, ed eccesso di potere sotto diversi profili, a fronte della proroga normativa delle convenzioni applicabile anche se già scadute;

- eccesso di potere sotto una pluralità di profili in relazione al motivo opposto in ordine alla carenza di legittimazione della società acquirente;

- violazione dell’art. 7 l.r. 15\2013 e profili di eccesso di potere in quanto trattasi di opere che non necessitano di titolo edilizio;

- violazione degli artt. 97 Cost. 1 l. 241\1990 e 17 l.urb fond., a fronte dell’offerta della ricorrente di eseguire direttamente gli interventi.

Il Comune intimato si costituiva in giudizio e, controdeducendo punto per punto, chiedeva la declaratoria di inammissibilità ed il rigetto del gravame.

Alla pubblica udienza del 6\4\2016, in vista della quale le parti depositavano memorie, la causa passava in decisione.

Preliminarmente, è infondata l’eccezione di inammissibilità per difetto di giurisdizione del giudice adito, sollevata da parte resistente.

Per principio consolidato e costante rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell'art. 133 comma 1 lett. a), c.p.a, la controversia avente ad oggetto una convenzione urbanistica, trattandosi di strumento che rientra nella categoria degli accordi procedimentali previsti dall'art.1, l. 7 agosto 1990, n. 241 (cfr. ex multis CdS n. 2313\2015). In ordine poi all’estensione di tale ipotesi generale di giurisdizione esclusiva la sezione ha già avuto modo di evidenziarne la portata ampia, in una lettura all’evidenza ragionevole tesa a garantire unicità di statuizione in tutti i casi in cui, come nella specie, oggetto della vertenza sia l’interpretazione, applicazione ed esecuzione dell’accordo procedimentale o sostitutivo, nel cui ambito rientrano anche pacificamente le convenzioni di lottizzazione (cfr. ad es. Tar Parma n. 112\2015).

Peraltro, il ricorso è infondato nel merito.

Il diniego comunale, oggetto principale della controversia, si fonda su di una pluralità di motivi in relazione ai quali, per principio consolidato, anche la legittimità di uno solo ne comporta la adeguatezza e sufficienza ai fini di causa. Invero, entrambi i principali profili che l’amministrazione resistente ha posto a base della determinazione contestata, in termini di efficacia e validità della convenzione nonché di difetto di legittimazione della società Futura in relazione alla convenzione stessa, resistono alle censure proposte.

In primo luogo, va condivisa la prospettazione della difesa resistente nel senso che la norma speciale invocata – sia per tale natura sia per assenza di espressa valenza retroattiva – non può che valere in relazione alle convenzioni valide ed efficaci all’epoca di entrata in vigore della stessa.

La giurisprudenza ha già evidenziato come l'art. 30, comma 3 d.l. 69/13 (convertito nella l. 98/13) detti disposizioni di favore aventi carattere eccezionale - e, dunque, da interpretare restrittivamente - con cui si consente la proroga dei termini di inizio e di ultimazione dei lavori autorizzati, purché i titoli abilitativi non risultino in contrasto con la disciplina urbanistica sopravvenuta e siano all’evidenza validi ed efficaci.

Nel caso di specie, invece, la convenzione invocata era da tempo divenuta inefficace, nei termini compiutamente esplicati negli atti impugnati e nelle difese comunali.

In generale, per principi consolidati – che costituiscono altresì principi fondanti in tema di governo del territorio – le convenzioni di lottizzazione ed i piani attuativi cui le stesse sono equiparate sono soggette ad un termine di efficacia entro il quale le opere ivi previste, devono essere eseguite; pertanto, le attività dirette alla realizzazione dello strumento urbanistico, convenzionale o autoritativo, non possono essere attuate oltre un certo termine, scaduto il quale l'autorità competente in materia urbanistica riacquista il potere-dovere di dare un nuovo assetto urbanistico alle parti non realizzate, anche con una nuova convenzione di lottizzazione (cfr. ex multis CdS 851\2007).

Sotto un diverso angolo visuale, che peraltro porta alle medesime conclusioni, la convenzione di lottizzazione, anche se istituto di complessa ricostruzione a causa dei profili di stampo giuspubblicistico che si accompagnano allo strumento chiaramente contrattuale, rappresenta pur sempre un incontro di volontà delle parti contraenti nell'esercizio dell'autonomia negoziale retta dal codice civile (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 26 settembre 2013, nr. 4810), sicché la richiesta di proroga inoltrata al Comune dalla società odierna appellata costituiva una proposta di modifica delle condizioni contrattuali, che avrebbe dovuto essere accettata da controparte secondo i comuni principi civilistici.

Infatti, alla stregua della vigente normativa la durata della convenzione di lottizzazione non risulta soggetta a regole di impronta pubblicistica, costituendo materia rimessa all'accordo tra lottizzante e Amministrazione: ciò si ricava dal fatto che sul punto il legislatore - che pure ha analiticamente regolato il contenuto delle convenzioni de quibus - si è limitato a fissare il termine massimo di durata (stabilito in dieci anni ex art. 28, comma 5, nr. 3, della legge 17 agosto 1942, nr. 1150) e a ribadire che in convenzione deve comunque essere indicata la durata della convenzione, la cui concreta definizione è però rimessa alle parti.

Pertanto, per una modifica dell'accordo si applica la normativa codicistica, anche ai sensi e per gli effetti di cui all'art. 11, comma 2, della legge 7 agosto 1990, nr. 241: in particolare, trattandosi nella specie di atto negoziale, che presuppone la ricerca del consenso del privato su un certo assetto di interessi ed attribuisce allo stesso posizioni di diritto-obbligo, ne consegue che la sua modifica necessita della manifestazione di volontà di tutti i soggetti che hanno concorso alla loro formazione (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 28 gennaio 2011, nr. 693).

In secondo luogo, né l’articolato della convenzione né altri comportamenti o regole convenzionali ovvero normative consentivano la cessione della convenzione con la conseguenza che è fondata la eccepita carenza di legittimazione dell’avente causa odierna parte ricorrente.

Nel caso di specie, peraltro, è la stessa convenzione a regolare l’eventuale trasferimento degli oneri dettati dalla pattuizione; all’art. 14, infatti, è con chiarezza evidenziato che il trasferimento a terzi degli oneri per la realizzazione delle previste opere è subordinato al consenso del Comune, all’evidenza assente nel caso de quo.

Oltre alla mancanza di autorizzazione alla cessione nella convenzione, valgono in materia i principi civilistici pacificamente applicabili ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 11 comma 2 cit.: in materia di cessione del contratto, come noto, occorre l’assenso del ceduto (cfr. art. 1406 a mente del quale “Ciascuna parte può sostituire a sé un terzo nei rapporti derivanti da un contratto con prestazioni corrispettive, se queste non sono state ancora eseguite, purché l'altra parte vi consenta”), pacificamente carente nel caso de quo, né nell’originaria convenzione né successivamente alla stessa.

Sussistono giusti motivi, anche a fronte della necessità di interpretare la normativa sopravvenuta, per compensare le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna sezione staccata di Parma (Sezione Prima)

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Parma nella camera di consiglio del giorno 6 aprile 2016 con l'intervento dei magistrati:

Sergio Conti, Presidente

Davide Ponte, Consigliere, Estensore

Marco Poppi, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 20/04/2016

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)