T.A.R. Puglia (LE) Sez. I  n. 1356 del 18 luglio 2011
Sviluppo sostenibile. Impianti di energie rinnovabili e competenze

Le competenze in tema di individuazione di aree idonee e di elaborazione di criteri di corretto inserimento degli impianti di energie rinnovabili nel paesaggio appartengono, secondo il modello sopra delineato, unicamente alla Conferenza Unificata (mediante linee guida c.d. statali) in via generale ed alle Regioni in via meramente attuativa; non anche a province e comuni, i quali potranno tutt’al più provvedere, ai sensi dell’art. 117, sesto comma, Cost., alla disciplina degli aspetti più propriamente organizzativi e procedimentali, nel rispetto ovviamente di quanto già stabilito in proposito dalle linee guida statali e regionali , non anche gli aspetti sostanziali come quelli che nella specie si è inteso in senso assolutamente prevalente regolare

N. 01356/2011 REG.PROV.COLL.
N. 00390/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
Lecce - Sezione Prima

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 390 del 2011, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Am Energia Srl, rappresentata e difesa dall'avv. Nicolangelo Zurlo, con domicilio eletto presso Angelo Vantaggiato in Lecce, via Zanardelli 7;

contro

Provincia di Brindisi, rappresentata e difesa dall'avv. Lorenzo Durano, con domicilio eletto presso Giovanni Pellegrino in Lecce, via Augusto Imperatore, 16;

e con l'intervento di

ad adiuvandum:
Am Energia Srl, rappresentata e difesa dall'avv. Nicolangelo Zurlo, con domicilio eletto presso Angelo Vantaggiato in Lecce, via Zanardelli 7;

per l'annullamento

della nota n. 13781 del 18/2/2011 con la quale il Dirigente del Servizio Ecologia della Provincia di Brindisi ha richiesto alla AM Energia s.r.l. documentazione integrativa con riferimento alla istanza di procedura di verifica di assoggettabilità a VIA, relativa al progetto di un impianto fotovoltaico, rientrante nella tipologia progettuale B.2.g/5 dell'Allegato B2 L.R. n. 11/2011 e s.m.i. da realizzarsi nel Comune di S. Pietro Vernotico, anche in relazione al Regolamento approvato dalla Provincia di Brindisi con deliberazione di C.P. n. 68/16 del 29/11/2010; del predetto Regolamento Provinciale della Provincia di Brindisi approvato con delibera di C.P. n. 68 del 29/11/2010, pubblicato in data 30/11/2010, denominato "Regolamento per la redazione degli studi e la valutazione della compatibilità ambientale di impianti fotovoltaici da realizzarsi nel territorio della Provincia di Brindisi" quale atto presupposto nonché di ogni altro atto antecedente, connesso e/o consequenziale;

e, a seguito dei motivi aggiunti depositati in data 25 maggio 2011, della delib. C.P. Brindisi 4 marzo 2011 n. 44, recante l’individuazione di direttive per l’applicazione del regolamento approvato con delib. 29 novembre 2010 n. 68 e della successiva nota di integrazione documentale 4 aprile 2011 prot. n. 26683 del Settore Ecologia della Provincia di Brindisi.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Provincia di Brindisi;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 luglio 2011 il dott. Luigi Viola e uditi altresì, l’Avv. Zurlo per la ricorrente e interveniente ad adiuvandum e l’Avv. Valeria Pellegrino in sostituzione di Durano per l’Amministrazione resistente;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La società ricorrente opera nel campo della progettazione e realizzazione di impianti geotermici, idroelettrici, eolici e fotovoltaici ed in tale qualità presentava alla Provincia di Brindisi (in data 21 gennaio 2011) istanza di V.I.A. per la realizzazione di un impianto fotovoltaico in Comune di San Pietro Vernotico, località “Tramezzone”.

Con deliberazione 29 novembre 2010 n. 68, il Consiglio Provinciale di Brindisi approvava un <<regolamento per la redazione degli studi e la valutazione della compatibilità ambientale di impianti fotovoltaici da realizzarsi nel territorio della Provincia di Brindisi>>; di conseguenza, con nota 18 febbraio 2011 prot. n. 13781, il Dirigente del Settore ecologia della Provincia di Brindisi assegnava alla società ricorrente il termine di 30 giorni per adeguare la documentazione allegata alla richiesta di V.I.A. al nuovo regolamento.

Gli atti meglio specificati in epigrafe erano impugnati dalla società ricorrente per: 1) incompetenza assoluta, violazione art. 12 d.lgs. 387 del 2003, violazione delle linee guida per l’autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili approvate con d.m. 10.9.2010, violazione art. 7 l.r. 12 aprile 2001 n. 11, violazione art. 19 del d.lgs. 18 agosto 2000 n. 267; 2) violazione, falsa applicazione ed applicazione aberrante degli art. 41 e 117 Cost.; 3) violazione, falsa applicazione e interpretazione dell’art. 16, 2° comma e 3 l.r. 12 aprile 2001 n. 11; con il ricorso era altresì richiesto l’accertamento della nullità, ex art. 31, 4° comma c.p.a. degli atti meglio specificati in epigrafe.

Si costituiva in giudizio l’Amministrazione provinciale di Brindisi, controdeducendo sul merito del ricorso; in data 23 marzo 2011, la stessa ricorrente interveniva altresì ad adiuvandum nel ricorso, instando per l’accoglimento del ricorso e giustificando il proprio intervento sulla base dell’adozione, da parte dell’Amministrazione provinciale di Brindisi, di analogo provvedimento (la nota 1° marzo 2011 n. 16776) con riferimento ad altre due richieste di V.I.A. relative ad impianti siti in Comune di rindisi.

Con i successivi motivi aggiunti regolarmente notificati e depositati in data 25 maggio 2011, la ricorrente impugnava altresì la deliberazione C.P. Brindisi 4 marzo 2011 n. 44 (recante l’individuazione di direttive per l’applicazione del regolamento approvato con delib. 29 novembre 2010 n. 68) e la successiva nota di integrazione documentale 4 aprile 2011 prot. n. 26683 del servizio Ecologia della Provincia di Brindisi; a base dei motivi aggiunti erano poste censure di: 1) violazione art. 1, 2° comma l. 241 del 1990; 2) incompetenza assoluta, violazione art. 12 d.lgs. 387 del 2003, violazione delle linee guida per l’autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili approvate con d.m. 10.9.2010, violazione art. 7 l.r. 12 aprile 2001 n. 11, violazione art. 19 del d.lgs. 18 agosto 2000 n. 267; 3) eccesso di potere per incompetenza, perplessità dell’azione amministrativa, illogicità e irrazionalità manifesta, violazione art. 2 l. 241 del 1990, sviamento.

All'udienza del 13 luglio 2011 il ricorso passava quindi in decisione.

DIRITTO

Il ricorso e i motivi aggiunti sono fondati e devono pertanto essere accolti.

La problematica è, infatti, già stata affrontata dalla Sezione con le sentenze 29 giugno 2011 nn. 1215, 1216 e 1218 e 11 luglio 2011 n. 1286 che possono essere richiamate anche in funzione motivazionale della presente decisione:<< sussiste poi la violazione dell’art. 12 del decreto legislativo n. 387 del 2003 e del connesso difetto di competenza, in capo alla Provincia, circa la possibilità di adottare simili direttive in materia di VIA concernenti impianti fotovoltaici….Ed infatti, l’art. 12, comma 10, del decreto legislativo n. 387 del 2003, prevede che “In Conferenza unificata … si approvano le linee guida per lo svolgimento del procedimento di cui al comma 3. Tali linee guida sono volte, in particolare, ad assicurare un corretto inserimento degli impianti … nel paesaggio. In attuazione di tali linee guida, le regioni possono procedere alla indicazione di aree e siti non idonei alla installazione di specifiche tipologie di impianti”.

Pertanto, si riscontra un doppio livello di intervento in tema di rapporto tra energie rinnovabili e contesto ambientale e paesaggistico: in prima istanza la Conferenza Unificata, che detta regole su procedimento e criteri di inserimento degli impianti nel paesaggio; in seconda istanza (o meglio in chiave di attuazione) le singole regioni, le quali possono indicare le singole aree ed i siti specifici non idonei a tal fine.

Le linee guida statali di cui al DM 10 settembre 2010 si pongono in linea di continuità con tale impostazione, in particolare laddove si afferma che: “le sole Regioni e le Province autonome possono porre limitazioni e divieti in atti di tipo programmatorio o pianificatorio per l’installazione di specifiche tipologie di impianti alimentati a fonti rinnovabili ed esclusivamente nell’ambito e con le modalità di cui al paragrafo 17” (par. 1.2.); “le Regioni e le Province autonome possono procedere alla indicazione di aree e siti non idonei alla installazione di specifiche tipologie di impianti secondo le modalità di cui al presente punto e sulla base dei criteri di cui all’allegato 3” (par. 17.1.); “Le Regioni, qualora necessario, adeguano le rispettive discipline entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore delle presenti linee guida” (par. 18.4.).

Si tratta in altre parole della applicazione del principio di sussidiarietà verticale di cui all’art. 118 Cost., mediante la predisposizione degli indirizzi statali “a monte” e della successiva programmazione regionale “a valle”.

Tali linee guida rappresentano, in particolare, uno strumento di vera e propria leale collaborazione, dal momento che alla loro formazione hanno partecipato in posizione necessaria e paritaria tutti i livelli di governo individuati dalla Costituzione, ossia Stato, Regioni ed enti locali (e tra questi anche le province, che dunque hanno trovato in tale sede, sebbene per il tramite di propri organismi rappresentativi, la possibilità di far valere le proprie avvertite esigenze).

Quanto alla loro collocazione nel sistema delle fonti, va preliminarmente ribadito che l’ambito in questione rientra, per il criterio della prevalenza, nella materia “produzione dell’energia”, come noto di competenza concorrente.

In quest’ottica si osserva pertanto come si tratti di disciplinare aspetti di dettaglio – procedimento e individuazione di aree idonee – normalmente attribuiti alla potestà regionale (si pensi in particolare agli aspetti procedimentali, che nelle materie concorrenti erano già appannaggio delle regioni sin dalla nota sentenza della Corte Costituzionale n. 461 del 1992).

La scelta di adottare linee guida in Conferenza Unificata andrebbe dunque ricondotta allo schema della cd. chiamata in sussidiarietà, schema questo individuato per la prima volta nella sentenza della Consulta n. 303 del 2003 in materia di grandi opere.

Secondo questa impostazione, lo Stato può riservarsi l’esercizio di funzioni amministrative in materia di competenza regionale – e conseguentemente regolarle con proprie leggi – per rispondere a superiori esigenze di unitarietà, a patto che sia garantito il rispetto del principio di leale collaborazione mediante adeguate forme (di solito, intese).

Va subito detto che in questo caso si tratterebbe di assumere una funzione amministrativa non “concreta” (come la localizzazione di opere pubbliche) quanto piuttosto “generale ed astratta” (la disciplina del procedimento e i criteri di individuazione di aree idonee), dunque di carattere sostanzialmente regolamentare: possibilità questa già ammessa peraltro dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 165 del 2007, in materia di “distretti produttivi”.

Tale peculiarità va probabilmente letta in uno con quelle particolari esigenze di unitarietà e non frazionabilità (della specifica funzione regolatoria da esercitare) che trovano a loro volta fondamento nella presenza di obblighi internazionali e comunitari in tal senso, nella novità della materia e, non ultimo (come anche sottolineato dalla Corte costituzionale nella sentenza 119 del 2010), nella presenza di aspetti ambientali e paesaggistici collegati a competenze legislative di carattere esclusivo dello Stato.

In conclusione, in applicazione di tale principio le competenze in tema di individuazione di aree idonee e di elaborazione di criteri di corretto inserimento degli impianti di energie rinnovabili nel paesaggio appartengono, secondo il modello sopra delineato, unicamente alla Conferenza Unificata (mediante linee guida c.d. statali) in via generale ed alle Regioni in via meramente attuativa; non anche a province e comuni, i quali potranno tutt’al più provvedere, ai sensi dell’art. 117, sesto comma, Cost., alla disciplina degli aspetti più propriamente organizzativi e procedimentali, nel rispetto ovviamente di quanto già stabilito in proposito dalle linee guida statali e regionali (es. alcuni dei passaggi dell’art. 5 del regolamento provinciale impugnato, il quale disciplina tra l’altro la documentazione progettuale da presentare e l’iter autorizzativo da osservare), non anche gli aspetti sostanziali come quelli che nella specie si è inteso in senso assolutamente prevalente regolare (cfr. TAR Lecce, sez. I, 26 gennaio 2011, n. 140).

…A ciò si aggiunga che, in materia di valutazione di impatto ambientale in senso stretto:

a) se è pur vero che con la legge regionale n. 17 del 2007 sono state delegate alle province pugliesi le competenze sulla VIA, dall’altro lato è anche vero che tale delega ha riguardato soltanto l’esercizio delle funzioni stesse, non anche la loro titolarità. In questa direzione il delegante conserva poteri di coordinamento e di alta sorveglianza, e tra questi anche quello di emanare direttive. Del resto, in applicazione di principi generali dell’ordinamento costituzionale ed amministrativo l’istituto della delegazione non spoglia il delegante del potere di provvedere sulla materia delegata, conservando anzi in merito ad esso il potere di (re)intervenire in ogni momento: non è un caso, infatti, che nulla è mutato in ordine al potere della Regione Puglia di adottare atti di indirizzo in materia di VIA (cfr. art. 7 della legge regionale n. 11 del 2001);

b) lo stesso codice dell’ambiente (cfr. art. 7, comma 7, del decreto legislativo n. 152 del 2006) assegna (unicamente) alle Regioni ed alle province autonome il potere di disciplinare in materia di VIA “le competenze proprie e quelle degli altri enti locali”. Si tratta anche in questo caso di una applicazione del principio di sussidiarietà verticale in base al quale lo Stato, nell’esercizio della competenza esclusiva in materia di tutela dell’ambiente [cfr. art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.], ha ritenuto di allocare tale specifica competenza, per ragioni per l’appunto di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, al livello di governo regionale.

…Alle luce di quanto complessivamente affermato il primo motivo di censura deve dunque trovare pieno accoglimento sotto il profilo della violazione dell’art. 12, comma 10, del decreto legislativo n. 387 del 2003 e, dunque, del connesso difetto di competenza.

Incompetenza che deve essere tuttavia ritenuta non assoluta ma relativa, con ogni conseguenza in termini di annullabilità (e non di nullità, come affermato dalla società ricorrente) del regolamento impugnato e della nota applicativa del medesimo.

E ciò in forza di una interpretazione più restrittiva del concetto di incompetenza assoluta che, anche a seguito della riforma costituzionale del 2001, deve essere letta come impossibilità non tanto di adottare il singolo atto ma, piuttosto, di intervenire in generale sull’intero settore di attività: circostanza questa che nel caso di specie non si verifica, posto che la Provincia esercita comunque numerose competenze – anche al di là di quelle specificamente delegate in tema di VIA – in materia di tutela dell’ambiente [cfr. art. 19, comma 1, lettere a) ed e), del decreto legislativo n. 267 del 2000) e di valorizzazione delle risorse energetiche [cfr. lettera b) della stessa disposizione]>> (T.A.R. Puglia Lecce, sez. I, 29 giugno 2011 nn. 1215, 1216 e 1218 e e 11 luglio 2011 n. 1286).

Anche il presente ricorso deve pertanto essere accolto e deve essere disposto l’annullamento degli atti impugnati; secondo il meccanismo dell’illegittimità derivata, deve poi essere disposto l’annullamento anche degli atti impugnati con i motivi aggiunti depositati in data 25 maggio 2011 (delib. C.P. Brindisi 4 marzo 2011 n. 44, recante l’individuazione di direttive per l’applicazione del regolamento approvato con delib. 29 novembre 2010 n. 68 e successiva nota di integrazione documentale 4 aprile 2011 prot. n. 26683 del Settore Ecologia della Provincia di Brindisi), caratterizzati dal carattere degli atti impugnati con il ricorso.

Sussistono ragioni per procedere alla compensazione delle spese di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce - Sezione Prima

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto e e sui motivi aggiunti depositati in data 25 maggio 2011, li accoglie, come da motivazione e, per l'effetto, dispone l’annullamento delle deliberazioni 29 novembre 2010 n. 68 e 4 marzo 2011 n. 44 del Consiglio Provinciale di Brindisi e delle note 18 febbraio 2011 prot. n. 13781 e 4 aprile 2011 prot. n. 26683 del Dirigente del Settore Ecologia della Provincia di Brindisi.

Compensa le spese di giudizio tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 13 luglio 2011 con l'intervento dei magistrati:

Antonio Cavallari, Presidente
Luigi Viola, Consigliere, Estensore
Carlo Dibello, Primo Referendario



L'ESTENSORE

IL PRESIDENTE


DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 18/07/2011