Inottemperanza all’ordinanza di demolizione ed acquisizione del manufatto al patrimonio comunale

di Alfredo MONTAGNA (Magistrato, Corte di cassazione)

Il tema della individuazione del soggetto legittimato a richiedere, ed ad ottenere, la restituzione dell’immobile abusivo sottoposto a sequestro, nell’ipotesi dell’avvenuto decorso del termine per l’ottemperanza all’ordine di demolizione sindacale, ha creato un vero e proprio contrasto all’interno della terza sezione della corte di cassazione.

Infatti con decisione assunta nell’udienza pubblica del 19 ottobre 2004, e depositata il 18 novembre 2004 n. 44695, ric. Sbalzo, in Ced Cass. 230092, la Corte, annullando in parte con rinvio il provvedimento 28 Gennaio 2004 del Gip del Tribunale di Torre Annunziata, con il quale era stato disposto il dissequestro di un manufatto abusivo e la restituzione dì esso, nonché dell'area di sedime su cui sorgeva, al Comune di Torre del Greco, in persona del Sindaco "pro-tempore", (restituzione motivata dall’infruttuoso decorso del termine di giorni novanta dalla notifica dell’ordinanza sindacale di demolizione) ha ritenuto che non fosse sufficiente la verifica della ingiustificata inottemperanza all’ordine di demolizione emesso dall'autorità comunale per legittimare una restituzione in favore del comune, affermando che la definitività dell'ordinanza sindacale di demolizione costituirebbe solo titolo per l'immissione in possesso e per la trascrizione nei registri immobiliari, mentre l'acquisizione al patrimonio comunale potrebbe avvenire soltanto all'esito del procedimento amministrativo che si perfeziona con la trascrizione del titolo e con la acquisizione materiale del bene al patrimonio del comune.

Nello stesso periodo la sezione, anche se con diverso collegio, veniva chiamata a valutare la pronuncia del Tribunale di Agrigento del 21 novembre 2002, con la quale il giudice dell’esecuzione, a fronte della dedotta impossibilità da parte dell’imputato di demolire il manufatto sul presupposto che lo stesso fosse uscito dalla propria disponibilità in quanto acquisito dal comune di Palma di Montechiaro a seguito del decorso di novanta giorni dalla notifica agli interessati dell'ordine di demolizione del Sindaco senza che la stessa fosse stata effettuata, aveva condiviso le dedotte conseguenze all’inottemperanza alla demolizione, disattendendo la tesi difensiva solo in quanto aveva ritenuto non provata l'involontarietà dell'inottemperanza. La Corte di cassazione confermava l’impugnato provvedimento, ma con diversa motivazione, ribadendo che la semplice inottemperanza all'ordine sindacale di demolizione di un immobile realizzato in violazione delle norme edilizie non potesse determinare, con il solo decorso del termine di giorni novanta ivi previsto, la automatica acquisizione dell'immobile al patrimonio del comune, rimarcando la necessità che per giungere alla detta acquisizione si proceda, da parte dell'ente territoriale, al formale accertamento dell'inottemperanza, alla notifica all'interessato dell'eseguito accertamento dell'inottemperanza, nonché alla trascrizione nei registri immobiliari del titolo di acquisizione dell'immobile e degli estremi sostanziali e catastali che lo individuano (Cass. Sez. III 22 settembre 2004, dep. 28 ottobre 2004 n. 42192, Cammalleri, in Ced Cass. 230076)

Le due decisioni in esame si ponevano in consapevole contrasto con il diverso orientamento portato da ultimo da Cass. Sez. III 9 giugno 2004, dep. 2 settembre 2004 n. 35785, p. g. c/ Di Meglio, in Ced cass. 228965. La vicenda è particolarmente emblematica delle conseguenze che il persistere del contrasto che si sta illustrando determina nelle singole vicende giudiziarie; infatti l’imputata era stata prosciolta dal Tribunale di Napoli, sez. dist. di Ischia, dal reato urbanistico perché estinto per prescrizione, con ordine di dissequestro del manufatto abusivo e restituzione dello stesso al sindaco di Barano d'Ischia, sul presupposto dell’avvenuta acquisizione ipso iure a seguito del semplice decorso del termine per ottemperare alla demolizione. All'esito dell'impugnazione proposta dall'imputata, la corte di appello riformava la sentenza impugnata in ordine alla suddetta statuizione, che modificava in quella della restituzione dell'immobile all'imputata, "non risultando esaurita la procedura ablativa con la trascrizione del titolo e la materiale acquisizione del bene al patrimonio comunale". Il procuratore generale, che mostrava di aderire all’orientamento fatto proprio dal primo giudice, ricorreva al giudice di legittimità per vedere restituito all’ente territoriale il manufatto; e la Corte in questa occasione condivideva le tesi del procuratore ricorrente. La sentenza riteneva che dalla formulazione della disposizione di cui all’art. 7, comma terzo, della legge n. 47/1985 (riprodotto nell’art. nell'art. 31 del vigente T.U. sull'edilizia – d.p.r. 6/6/2001 n. 380) si evincesse l'automatismo della fattispecie ablatoria, a formazione progressiva, configurata dalla norma indicata, per effetto della quale l'acquisizione da parte del Comune dell'immobile abusivo e dell'area di sedime avverrebbe ipso iure, a seguito dell'emissione dell'ordinanza sindacale di demolizione di cui al secondo comma, allo spirare del novantesimo giorno dalla notifica della stessa all'intimato, ove questi non vi abbia prestato ottemperanza. A conferma di tale interpretazione la corte richiamava il disposto di cui al comma quarto (prima dell’art. 7 legge n. 47/1985, oggi art. 31 d.p.r. n. 380/2001), a termini del quale "l'accertamento dell'inottemperanza all'ingiunzione a demolire, nel termine di cui al precedente comma, previa notifica all'interessato costituisce titolo per l'immissione in possesso e per la trascrizione nei registri immobiliari”; tale disposizione, secondo la decisione in esame, evidenzierebbero chiaramente la natura di adempimenti, estrinseci rispetto all'acquisizione in proprietà ed a questa consequenziali ed accessori, della trascrizione (assolvente a fini di pubblicità, essenzialmente in funzione dell'opponibilità ai terzi dell'acquisito) e della immissione in possesso, diretta al conseguimento della materiale apprensione del bene, già entrato nel patrimonio dell'ente pubblico per effetto del titolo, costituito dalla causa di ablazione, di efficacia costitutiva, prevista dal comma precedente.
Peraltro il contrasto sulle conseguenze all’inottemperanza all’ordinanza di demolizione di un immobile realizzato in violazione delle norme edilizie è da tempo esistente nella giurisprudenza di legittimità; infatti in precedenza avevano negato la automaticità della acquisizione al comune Cass. Sez. III 29 gennaio 2004 n. 8153, Bonanno, in Ced Cass. 227407; 1 ottobre 2003 n. 44406, Coco, ivi, 226581; 15 novembre 2002 n. 1722, Petrucci, ivi, 223298; 17 ottobre 2002 n. 40504, Petrucci, ivi, 222844, mentre in senso opposto risultano essersi espresse Cass. Sez. III 5 giugno 2003 n. 33548, Formisano, in Ced cass 225554; .29 maggio 2003 n. 33297, p.g. c/Brullo, ivi, 226155; 23 novembre 2000 n. 3755, Mereu, ivi, 218004; 10 novembre 1998 n. 2948, Di Marco, ivi, 212259; 11 marzo 1997 n. 711, Lieto, ivi, 207057; 10 giugno 1994 n. 1894, p.m. c/Lega, ivi, 199208.

In realtà la questione sembra potere trovare una agevole soluzione attraverso la attenta lettura del dettato normativo, atteso che ai sensi dell’art. 31 del d.p.R. 6 giugno 2001 n. 380 (così come in precedenza secondo il disposto dell’art. 7 della legge 28 febbraio 1985 n. 47) se il responsabile dell'abuso non provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi nel termine di novanta giorni dall'ingiunzione, il bene e l'area di sedime (nonché quella necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive) sono acquisiti di diritto gratuitamente al patrimonio del comune (comma 3). Inoltre l'accertamento dell'inottemperanza alla ingiunzione a demolire, nel termine di cui al comma 3, previa notifica all'interessato, costituisce titolo per l'immissione nel possesso e per la trascrizione nei registri immobiliari (comma 4).

Pertanto l’effetto ablatorio non può che verificarsi ope legis, in caso di mancata esecuzione della demolizione, alla scadenza del termine per ottemperare all’ingiunzione a demolire; viene conseguentemente a risolversi il problema che abbiamo visto essere sovente alla base delle pronunce che hanno originato il contrasto in esame, la corretta individuazione del soggetto in favore del quale il giudice deve disporre la restituzione dell’immobile: questi, infatti, non potrà che essere l’ente locale, indipendentemente dalla trascrizione dell’acquisizione nei registri immobiliari, e ciò anche se l’originario proprietario sia rimasto nel possesso del bene, dovendosi dare rilievo allo “ius possidendi”.

La successiva notifica dell’accertamento formale della inottemperanza costituirà un adempimento ulteriore, qualificato anche come meramente dichiarativo in una più recente giurisprudenza (Cass. Sez. III 16 marzo 2005 n. 16283, Greco, inedita) necessario solo nei rapporti interni fra privato ed autorità comunale al fine di consentire concretamente l’immissione in possesso, così come la trascrizione nei registri immobiliari diviene per il comune un passaggio necessario per i rapporti con i terzi, ai quali opporre il trasferimento ex art. 2644 c. c., così come al fine di escludere la sopravvenienza di altri provvedimenti amministrativi o giurisdizionali che possano porsi in contrasto con l’effetto acquisitivo derivato dall’accertata inottemperanza.